中國(guó)環(huán)境非政府組織發(fā)展存在的不足及對(duì)策分析

【摘要】中國(guó)環(huán)境非政府組織正處于發(fā)展階段，為使環(huán)境非政府組織在環(huán)境保護(hù)中扮演著更為重要的角色，必須為其創(chuàng)造更好的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境。本文分析了中國(guó)環(huán)境非政府組織發(fā)展中存在的不足，同時(shí)提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境非政府組織；發(fā)展；不足與對(duì)策

一、環(huán)境非政府組織的界定

（一）環(huán)境非政府組織的定義

關(guān)于非政府組織，學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一的定義，自然環(huán)境非政府組織也無統(tǒng)一的界定，因?yàn)閺姆懂爩W(xué)上來說，環(huán)境非政府組織就是非政府組織下的一個(gè)下屬概念。由于非政府組織龐大復(fù)雜，從數(shù)量、類型到組織目標(biāo)、運(yùn)營(yíng)方式等都存在著顯著的差異，至今仍沒有一個(gè)確切清晰的而被普遍接受的定義。

本文認(rèn)為，非政府組織是政府和企業(yè)之外的第三部門，是指依法成立的從事非營(yíng)利性活動(dòng)，滿足公益性和志愿性要求，具有不同程度的獨(dú)立性和自治性的正式組織，包括行業(yè)組織、慈善性機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、社區(qū)組織、公民互助組織、同人組織、非營(yíng)利性咨詢服務(wù)組織等。[1]而根據(jù)我國(guó)環(huán)保部以及民政局的定義，我國(guó)環(huán)境非政府組織（ENGO）被界定為：以環(huán)境保護(hù)為主旨，不以營(yíng)利為目的，不具有行政權(quán)力并為社會(huì)提供環(huán)境公益性服務(wù)的民間組織。

（二）環(huán)境非政府組織的特征

1.非政府性

環(huán)境非政府組織屬于非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，它不從屬于政府部門，而是相對(duì)獨(dú)立的公益性組織。環(huán)境非政府組織的這一特殊性，使得它能夠獨(dú)立自主的開展公益性活動(dòng)，同時(shí)，還能在力所能及的范圍內(nèi)為民眾提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，同當(dāng)局權(quán)威機(jī)構(gòu)平行存在并與之進(jìn)行公然、公正、同等的競(jìng)爭(zhēng)，從而減少因當(dāng)局壟斷經(jīng)營(yíng)和管理公共產(chǎn)品的體制所造成的公共產(chǎn)品高成本現(xiàn)象，這也是促進(jìn)環(huán)境非政府組織發(fā)展的原因所在。環(huán)境非政府組織的非盈利性，使它的發(fā)展能夠得到大眾的擁護(hù)與支持，為進(jìn)一步的完善公共服務(wù)與促進(jìn)社會(huì)和諧創(chuàng)造了必要條件。

2.組織性

環(huán)境非政府組織開展的公益性活動(dòng)是有組織、團(tuán)隊(duì)性的，而不是分散的個(gè)體活動(dòng)。也就是說，環(huán)境非政府組織消除了個(gè)體單兵作戰(zhàn)的缺陷，為其組織的發(fā)展和公益性活動(dòng)的有效進(jìn)行提供了必要條件。同時(shí)，環(huán)境非政府組織的組織性，為規(guī)范環(huán)境非政府組織的行為提供了客觀依據(jù)。由于是組織性的活動(dòng)，其活動(dòng)目標(biāo)與活動(dòng)規(guī)模都是引人注目的，這就有利于民眾、政府當(dāng)局對(duì)環(huán)境非政府組織發(fā)揮有效監(jiān)督。

3.公益性

環(huán)境非政府組織一個(gè)顯著的特征是，不以營(yíng)利為目的的行為活動(dòng)的公益性。這種公益性不僅對(duì)政府失靈與市場(chǎng)失靈是一個(gè)補(bǔ)充，而且，它們能夠?yàn)樯鐣?huì)盡最大的可能提供一些社會(huì)所有公眾都可以使用的公共產(chǎn)品。

4.自治性

環(huán)境非政府組織還是一個(gè)自治性組織，它的行為是在法律和公共制度約束規(guī)范基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因而，其自治性程度非常高。由于它們所做的公益事業(yè)是在志愿基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，所以它們不像其他的社會(huì)私人組織和政府組織那樣具有很大的被動(dòng)性，這種自主、自愿、自律的主觀意愿使環(huán)境非政府組織自身有了很高的自治性。

5.非政治性

環(huán)境非政府組織不參與政治活動(dòng)，它屬于一種中介性組織。因此，非政治性是環(huán)境非政府組織的一個(gè)基本特點(diǎn)。環(huán)境非政府組織的非政治性，使得它們有了非常寬松的環(huán)境，創(chuàng)造性地為社會(huì)提供公益活動(dòng)和公共產(chǎn)品。

6.非宗教性

環(huán)境非政府組織既是非政治性的，同時(shí)也是非宗教性的。它與那些宗教活動(dòng)不同，宗教活動(dòng)是一種信仰，但不一定為社會(huì)來志愿提供有益的公共產(chǎn)品，而非政府組織沒有自己的宗教信仰，卻專門為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。[1]

7. 以環(huán)境保護(hù)為主旨

這是環(huán)境非政府組織同其它非政府組織的重要區(qū)別。

二、中國(guó)環(huán)境非政府組織發(fā)展中存在的不足

（一）對(duì)自身的性質(zhì)理解不明、對(duì)政府依附性強(qiáng)

由于政府為了便于管理等歷史原因，中國(guó)絕大多數(shù)環(huán)境非政府組織機(jī)構(gòu)是隸屬在主管部門之下，成為政府部門的附屬物，市場(chǎng)定位不清晰。而附屬關(guān)系的存在，使得這些環(huán)境非政府組織與其主管部門有著剪不斷、理還亂的利益關(guān)系。他們中的大多數(shù)人都來自于政府的部門，在這些環(huán)境組織成立時(shí)，各階層把它們等同于上級(jí)政府部門分流到下級(jí)附屬人員的去處。如中國(guó)的許多理事協(xié)會(huì)屬于相應(yīng)上級(jí)政府部門的隸屬機(jī)構(gòu)，把它編制為事業(yè)單位，有的理事會(huì)理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)以及秘書處書記等都由政府部門的官員委任或直接擔(dān)任，以致理事會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)難以做到自我管理和自主協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理會(huì)員的責(zé)任。[2]

（二）自身經(jīng)費(fèi)不足

環(huán)境非政府組織的費(fèi)用來源，主要通過收取會(huì)費(fèi)以及社會(huì)各界、組織成員和企業(yè)捐贈(zèng)，輔之上級(jí)政府主管單位的財(cái)政投入，然后是通過面向社會(huì)公眾開展咨詢服務(wù)以獲得極少的收入。目前，我國(guó)環(huán)境公共資源主要集中于上級(jí)政府管理部門，而上級(jí)政府管理部門對(duì)環(huán)境非政府組織的資助甚少，加上社會(huì)公益捐助意識(shí)匱乏，環(huán)境非政府組織通過提供有償服務(wù)獲取運(yùn)營(yíng)資金的能力極小，這些綜合導(dǎo)致了我國(guó)環(huán)境非政府組織經(jīng)費(fèi)來源嚴(yán)重匱乏，運(yùn)作吃力。經(jīng)費(fèi)問題是困擾我國(guó)環(huán)境非政府組織生存和發(fā)展的癥結(jié)所在，據(jù)了解，我國(guó)76.1%的環(huán)境非政府組織沒有固定經(jīng)費(fèi)來源，22.5%的環(huán)境非政府組織基本沒有籌到經(jīng)費(fèi)，81.5%籌集經(jīng)費(fèi)僅在5萬(wàn)元以下。由于經(jīng)費(fèi)不足，有43.9%的全職人員沒有薪酬，有薪酬的也是在當(dāng)?shù)氐闹械纫韵滤剑挥?6.3%的環(huán)境非政府組織沒有能力為其職員提供失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等福利保障。[3]

（三）公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性不高

根據(jù)最新一期的環(huán)境調(diào)查報(bào)告，公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度較低，環(huán)境保護(hù)的意識(shí)有待提高。從地理劃分上說，東部、中部、西部地區(qū)曾近參加過環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的比率依次是35.1%、27%、16.8%。從性別劃分上說，女性較之男性在參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的積極性要高，但在呼吁民眾投身保護(hù)環(huán)境的熱潮中積極性有所降低。從不同的年齡階段劃分上說，60周歲以上的人群參加過環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的比率最低，為7%。40-60周歲的人群為21%。20-40周歲的人群參加過環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的比率最高，為35%。從受教育程度劃分上說，本科學(xué)歷以上、專科學(xué)歷、專科學(xué)歷以下的人群參加過環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的比率依次為為58%、42%、21%。[4]

（四）參政渠道不暢

我國(guó)環(huán)境非政府組織事業(yè)心強(qiáng)、參與熱情高，致力于環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)明確，但限于一些體制、機(jī)制和自身能力等方面的原因，致使其對(duì)有關(guān)環(huán)境法律政策的提案審議與落實(shí)缺乏必要的參政渠道，長(zhǎng)期以往就造成有的環(huán)境立法政策明顯不符合實(shí)際，并沒有考慮到地域差異采取一刀切的政策。各級(jí)政府和政府官員由于他們管理的范圍較為廣泛、工作涉及的領(lǐng)域比較多，從而在對(duì)制定政策所需的宏觀的、整體的信息的掌握上相對(duì)來說較為充分，但是，他們對(duì)微觀的、處于具體層面的信息的掌握則比較少。而非政府組織往往掌握著一部分與他們的生活密切相關(guān)的微觀的、具體層面的信息。從這個(gè)方面來說，非政府組織參與正好可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，對(duì)政策制定提供信息支持。但是，由于對(duì)政府部門相關(guān)環(huán)境信息了解不夠或不及時(shí)、對(duì)政策制定的背景不清、沒有介入前期工作的機(jī)制和渠道，導(dǎo)致大多數(shù)公眾和環(huán)境非政府組織參與制定環(huán)境政策十分困難，一些部門和企業(yè)出于自身利益考慮，對(duì)環(huán)境非政府組織實(shí)施社會(huì)監(jiān)督心存疑慮，對(duì)此持消極態(tài)度。[5]

三、促進(jìn)環(huán)境非政府組織在中國(guó)發(fā)展的建議

（一）健全和完善環(huán)境非政府組織的法律法規(guī)體系

對(duì)尚無法律法規(guī)的行業(yè)、理事會(huì)、稅務(wù)登記、辦理、資信審查、服務(wù)咨詢等，應(yīng)加快制定相適應(yīng)的法律法規(guī)，如：行業(yè)法、理事法、稅務(wù)法，以扭轉(zhuǎn)目前無法可搬、無法可依的混亂局面，以期在較短的時(shí)間內(nèi)為環(huán)境非政府組織營(yíng)造公開、透明的法制環(huán)境。需做到規(guī)范環(huán)境非政府組織的地位、作用、性質(zhì)、職能，規(guī)范環(huán)境非政府組織的經(jīng)營(yíng)形式、運(yùn)營(yíng)模式和相應(yīng)名稱，規(guī)范環(huán)境非政府組織的申報(bào)條件、設(shè)立程序和運(yùn)行機(jī)制等。雖然我國(guó)的某些法律法規(guī)明確規(guī)定了公民參與環(huán)境決策的權(quán)利與義務(wù)，但沒有明確規(guī)定較為普遍的環(huán)境權(quán)利。所以得明確規(guī)定環(huán)境非政府組織及其工作人員在市場(chǎng)中的定位以及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，確保他們?cè)趫?zhí)業(yè)過程中能夠保持它的自主性、權(quán)威性、公正性。同時(shí)抓緊制定社會(huì)中介法律法規(guī)，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為，防止不正當(dāng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的侵害。此外，也應(yīng)規(guī)范對(duì)環(huán)境非政府組織的違規(guī)違法行為的懲戒，使對(duì)其監(jiān)督與管理有法可依、違法必究。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的各行各業(yè)、各組織、各部門的有關(guān)環(huán)境非政府組織的法律法規(guī)要予以清理，凡是有歧義、容易引起矛盾的法律、規(guī)章制度，要對(duì)其修正甚至廢止。

（二）加大對(duì)其資金投入

在解決由于資金不足等原因致使環(huán)境非政府組織無法有效發(fā)揮其職能的問題時(shí)，或許我們可以參照國(guó)內(nèi)外同行的經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)高效的、資金充足的、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境非政府組織在其的工作中能夠展示它們的專業(yè)性和可信性。為了做到這一點(diǎn)，非政府組織必須拓展資金來源渠道，以便允許才能出眾的社會(huì)各界的精英人士能夠安心在這項(xiàng)工作中找到能夠維持其生存的理由。對(duì)此，上級(jí)政府部門需加大對(duì)其財(cái)政投入的同時(shí)，更多通過宣傳、造勢(shì)，號(hào)召社會(huì)各界人士以及財(cái)團(tuán)、盈利部門對(duì)環(huán)境非政府組織的資金支持。

（三）提倡環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與

推動(dòng)和鼓勵(lì)大眾參與環(huán)境領(lǐng)域的志愿者活動(dòng)，志愿者是把具有志愿精神的旁觀者變?yōu)榇竽憣?shí)踐的踐行者，是環(huán)保非政府組織中人力資源不可缺少的一環(huán)。推動(dòng)和鼓勵(lì)志愿者參加環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的活動(dòng)，可以極大的促進(jìn)我國(guó)環(huán)境非政府組織的良性發(fā)展。目前，我國(guó)愿意參加志愿活動(dòng)的公眾不少，缺少的是政府對(duì)其批準(zhǔn)、允許其能夠參加的信息渠道以及外界提供給公眾的機(jī)會(huì)甚少，因此我國(guó)的環(huán)境非政府組織必須對(duì)政府、媒體、大眾等做好工作，盡快地挖掘和利用潛在的巨大志愿者資源，使其為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

（四）為草根型環(huán)境非政府組織創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境

目前我國(guó)的官辦型民間組織普遍存在著由政府主導(dǎo)、政府色彩主義濃厚、在獲取資源的渠道以及確定目標(biāo)方向時(shí)依賴政府、缺乏自主創(chuàng)造精神和變動(dòng)精神，表現(xiàn)為工作散漫、敷衍了事、互相推諉等方面的問題。而草根型民間組織在制度與管理、監(jiān)督等方面有著自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)與特色。因此，政府管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)草根型民間組織予以扶持與鼓勵(lì)。在登記設(shè)立、經(jīng)營(yíng)、審批程序等方面加以改進(jìn)，凡是符合公益性、非政治性、非宗教性原則的民間組織應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許其登記注冊(cè)。廢除一些頗具爭(zhēng)議的具有非競(jìng)爭(zhēng)性、壟斷性的條例規(guī)定，同時(shí)盡快制定新的關(guān)于環(huán)境NGO等運(yùn)營(yíng)、管理方面的法律法規(guī)制度。以此為草根性民間組織提供更加寬松的發(fā)展環(huán)境的同時(shí)，也使政府部門在行政執(zhí)法時(shí)有章可循，有法可依。

四、結(jié)束語(yǔ)

在我國(guó)，環(huán)境非政府組織在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)開展的各項(xiàng)活動(dòng)，對(duì)于號(hào)召和大力激發(fā)公眾積極參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)、從身邊做起、從自我社區(qū)開展有利于環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)等有著不可磨滅的作用。從而對(duì)環(huán)境問題制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起到一定的緩沖，使生態(tài)環(huán)境與人類的生產(chǎn)、生活真正做到和諧共處。因此，更好地促進(jìn)環(huán)境非政府組織在我國(guó)的發(fā)展在很大程度上決定了未來中國(guó)乃至全球的環(huán)境狀況。

參考文獻(xiàn)

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本文為湖南省社科基金課題《非政府組織參與社會(huì)管理的法制創(chuàng)新研究》（項(xiàng)目編號(hào)：11YBB189）的階段性研究成果。