澳大利亞金融消費者保護體系及其借鑒

張韶華

（中國人民銀行金融消費權益保護局，上海 200120）

澳大利亞是最早依據“雙峰理論”進行金融監管體系改革的國家，特別重視金融消費者保護。本文詳細介紹了澳大利亞金融消費者保護機構、金融消費糾紛受理處理方式以及金融消費者教育情況，指出其相關經驗對我國的借鑒意義。

一、金融消費者保護機構與執法依據

受1995年邁克爾·泰勒（Michael Taylor）“雙峰理論”（Twin Peaks）的影響，澳大利亞2001年頒布了《證券與投資者委員會法》（Australian Securities and Investments Commission Act），將1991年設立的澳大利亞證監會（Australian Securities Commission，ASC）更名為證券與投資委員會（Australian Securities and Investments Commission，ASIC），負責金融服務和市場微觀審慎監管，保護金融消費者。此外，另設審慎監管局（Australian Prudential Regulation Authority， APRA）負責金融體系穩定與安全，促進金融體系競爭。

ASIC監管對象十分廣泛，覆蓋全部銀行業機構、保險業機構、證券金融衍生品機構、養老金機構、外匯機構、破產清算機構、支付清算機構、金融報告與審計機構以及金融產品信息咨詢服務機構。據統計，2013—2014年，有168家許可存款機構、5837家持牌放貸機構、29798家信貸代理機構（Authorised Credit Representatives）、97家一般保險公司、28家壽險機構、12個友好放貸協會、636個非現金支付便利提供者、12家信托機構、3391家個人咨詢機構、1454家一般咨詢機構、25家投資銀行、250家對沖基金、61家零售場外衍生品提供者、7家信貸評級機構、29家批發電子衍生交易商、1萬億澳元規模以上基金、165家養老基金信托機構、485家責任實體、3673家登記投資集合計劃、614家外國金融服務提供者、718家保管服務提供者接受ASIC監管。

ASIC的主要執法依據有：2011年《商業名稱登記法》、2009年《國家消費信貸法》、2008年《第一家庭存款賬戶法》、2003年《審慎監管及產品標準法》、2001年《證券與投資委員會法》、2001年《公司法》、1997年《退休金賬戶法》、1995年《人壽保險法》、1993年《養老金監管法》、1984年《保險合同法》、1993年《養老金法（投訴解決）》、1959年《銀行業法》等。

2009年頒布的《國家消費信貸法》（National Consumer Credit Protection Act）是ASIC的主要執法依據之一。該法改變了1992年以來各州和領地立法分散化的特點，統一了消費信貸立法。對信貸許可、負責任的借貸行為、信貸登記制度等問題做出了詳細規定。ASIC負責調查金融服務和產品方面的不當行為，負責消費信貸領域犯罪行為、民事處罰、行政處罰的法律執行。

表1：ASIC強制信息收集權的相關法律依據

普通消費者保護由競爭與消費者委員會（Australian Competition and Consumer Commission， ACCC）負責。該機構執法依據是2011年1月1日頒布的《消費者法》（Australian Consumer Law），該法于2012年12月3日生效。此次修改新納入了消費信貸活動。

（一）ASIC的基本職責

1.維持金融體系運轉，為提升金融體系以及金融業形象提供服務。

2.增強金融體系中投資者和消費者信心，加強信息披露。

3.依照法律有效履職，設立最低程序要求。

4.有效、迅速地接受、處理、儲存所獲信息。

5.在可行前提下，使公眾獲得金融機構、其他機構相關信息。

6.采取一切可能的、必要的措施和手段，貫徹執行法律。

ASIC認為，提高投資者和金融消費者的信任和信心，建立公正、有序和透明的市場，保障有效的和可獲得的登記是當前最重要的三項任務。其履職面臨五項挑戰：一是在以市場為基礎的體系與保護投資者和金融消費者之間取得平衡；二是數字金融對傳統金融服務模式的瓦解；三是養老金發展以及金融體系的結構性轉變；四是金融創新驅動帶來的產品、市場和科技復雜度；五是全球一體化以及金融體系的融合和競爭。

（二）ASIC的內部機構設置

ASIC現任主席是格雷格·邁德克萊夫特（Greg Medcraft），2011年5月由財政部任命，任期5年。目前ASIC大約有員工1844人，各部門設置情況見圖1。

ASIC設有外部咨詢專家團（External Advisory Panel），成員不代表其所在機構，自由發表意見，協助ASIC充分了解金融體系、市場發展和系統風險。

圖1：澳大利亞證券與投資委員會（ASIC）組織結構圖（截至2014年9月）

ASIC外部事務理事會（External Boards）主要有澳大利亞犯罪委員會、金融穩定委員會、金融監管者理事會、英聯邦操作法律執行機構、國際證監會組織、澳大利亞政府金融掃盲理事會。其中，金融掃盲理事會（Financial Literacy Board）負責提高金融教育水平，13個理事包括ASIC主席、副主席以及金融機構代表，現任理事會主席是來自IPAC證券的克利瑟羅（Paul Clitheroe）。

操作部（Operations）、戰略集團（Strategy Group）、人力與發展（People and Developmetn）、總法律顧問（Chief Office）、機構事務（Corporate Affairs）、區域委員會（Regional Committee）和審計與合規（Audit Assurance and Compliance）7個部門由主席負責。其中，區域委員會由8個委員組成，分別負責首都、新南部威爾士、昆士蘭、南澳大利亞、塔斯馬尼亞、維多利亞、西澳大利亞等7個地區。

ASIC具體業務分為三條工作主線，分別為市場（Market）、投資者與金融消費者（Investor and Financial Consumer Protection）、登記（Registry），市場線由阿穆爾和普里斯（Cathie Armour和John Price）兩名專員負責，投資者和金融消費者保護由凱爾（Peter Kell）副主席和坦澤（Greg Tanzer）專員負責，坦澤專員同時負責登記條線。

二、金融消費糾紛受理處理機制

近年來，澳大利亞致力于建立獨立的第三方金融消費糾紛處理機制。在授權許可機構時，ASIC要求金融服務提供者必須加入其批準建立的外部糾紛解決機構（External Dispute Resolution，EDR）。2008年7月1日，金融行業投訴服務機構、銀行與金融服務申訴專員、保險申訴專員服務機構合并為金融申訴專員服 務 機 構 （Financial Ombudsman Service，FOS）。2009年1月，保險經紀糾紛處理有限公司、信用社糾紛解決服務機構爭議也加入了FOS。除FOS外，澳大利亞還有一家外部糾紛解決機構——信貸申訴專員服務有限公司（Credit Ombudsman Service Ltd.， COSL），COSL與FOS在解決信貸行業金融消費爭議方面形成一定競爭。

FOS是一站式解決所有金融消費糾紛的專門機構，公正性、獨立性和權威性較高。目前首席申訴專員是特里格勒斯（Shane Tregillis），共有315個雇員。截至2014年6月30日，FOS共有會員15234家，包括4842家持牌機構（licensee）和10392個許可信貸代理。FOS是非營利性機構，向消費者提供免費、公正和可獲得的爭議解決服務，其經費來源于會員繳納的基本會費、使用費和案件費用。基本會費取決于會員業務規模，標準為275—11000澳元。使用費基于計費日前一年內該會員糾紛數量和復雜程度計算，旨在要求會員提高內部解決效率，減少使用FOS的數量。案件費產生于爭議解決的各個流程。

FOS董事會成員包括主席、消費者代表和金融行業代表。下設四個部門，分別是案件決定部、一般解決部、特殊解決部和戰備與業務部。

金融機構均建立內部糾紛解決機制（Internal Dispute Resolution，IDR），與客戶的相關糾紛，由金融機構先行處理。金融機構應當在接到投訴后的21日內解決，特殊情況下，可以延長至45日。如果45日內仍然無法解決，那么金融機構必須向消費者解釋延長理由，并每月向消費者匯報投訴處理的最新情況。消費者對金融機構處理不服時，可向FOS投訴。

圖2：金融申訴專員服務機構（FOS）糾紛解決流程

目前，FOS解決糾紛程序分為四個步驟：第一步是登記。確認糾紛已由金融機構內部處理過，FOS才會登記投訴。第二步是受理。FOS核查該糾紛是否屬于其管轄范圍。確屬管轄范圍之內時，金融消費者需要提交書面申請書。FOS接到申請書后，將要求金融機構針對爭議問題做出書面報告。金融機構可在21日內和金融消費者直接聯系并解決糾紛，仍無法解決時，由FOS進行調解。第三步是案件處理。FOS主要采用協商和調解方式以達成和解。第四步公布結果。如果爭議雙方均接受主持調解人員所做出的建議，則建議具有約束力。當事人任何一方反對該建議，需提交申訴專員或專家團做出最終決定。如果金融消費者在30日內接受該決定，則決定對金融機構產生約束力。如果消費者不接受該決定，仍可向法院起訴。

FOS正在改革現有糾紛解決流程，考慮建立快速通道機制。第一階段開始于2014年6月2日，主要針對銀行業簡單、金額小（低于10000澳元）的征信記錄和收費等方面。第二階段則擴展至財產和責任保險。截至2014年末，共有644件糾紛進入快速通道，幾乎全部在60天內結案。自2015年7月1日起，FOS將進一步擴大簡易程序的適用范圍。

2013—2014年，FOS收到31680件投訴申訴，受理23454件。其中，信貸糾紛共12605件，占全部糾紛的50%；普通保險方面的糾紛，共6704件；破產和投資相關爭議分別為4705件和1174件。

三、金融消費者教育

澳大利亞大約有2000萬名金融消費者。ASIC負責制定金融掃盲戰略，向政府金融掃盲理事會報告工作，向金融消費者、零售（retail）投資者提供指導性意見、工具和教育。ASIC加入了經合組織/國際金融教育網絡（INFE）并提交了金融掃盲戰略。2013—2014年，ASIC開始修訂其所提出的金融掃盲戰略，20家以上利益相關機構參與起草制定框架活動，計劃于2017年前形成新的戰略。

金融教育主要通過“理財”MoneySmart網站進行。網站提供貸款計算器、金融信息以及相關教程，可鏈接18000家以上網站。2013—2014年，大約有470萬人瀏覽了MoneySmart網站。據調查，26%的澳大利亞成年人知道該網站，86%的用戶瀏覽該網站后有所行動。MoneySmart網站向智能手機用戶提供APP下載服務，“查詢我的開銷”TrackMySPEND在過去一年中被下載112000次。

ASIC將“理財教育計劃”MoneySmart Teaching Program并入國民教育。2013—2014年，1400所學校加入理財教育計劃，超過10000名教師受到培訓，共發放40000份資料。

澳大利亞重視青年金融教育，開展了“理財新手”MoneySmart Rookie活動。據統計，大約90000人在MoneySmart網站瀏覽青年教育相關資料，15000名施教者獲取了相關資料。為提高教育效果，針對如何使用網站資料，對1265名青年、社區工作者、咨詢專家和教師等施教者開展專門培訓。

針對弱勢群體——土著和托雷斯海峽原住島民，ASIC專門制定“本土金融消費者普及計劃”，過去一年中舉辦了40多個研討會和培訓。

四、相關啟示

澳大利亞采用“外雙峰”式監管，在國際上代表金融消費者和投資者保護的最新發展趨勢。其金融消費者和投資者保護的相關經驗值得我國學習和借鑒。

（一）依法成立金融消費者保護機構

澳大利亞證券與投資委員會的設立有立法作為依據，機構職責由法律予以明確。金融消費者保護相關法律體系比較完備，制定了專門的《國家消費信貸法》，存款、貸款、銀行卡、保險、證券期貨和信用報告等領域也有保護金融消費者的明確規定。

（二）金融消費者保護職責十分寬泛

ASIC職責范圍非常廣泛，除負責整個金融業監管和金融消費者保護外，將征信機構、破產清算機構、金融咨詢服務機構、信貸代理機構、債務催收機構和發薪日放貸機構均納入監管范圍。ASIC還積極關注數字金融領域的金融消費保護問題。

（三）強調信息收集與披露

針對金融消費領域信息高度不對稱的特點，ASIC六項職責中三項與信息有關：一是增強金融體系中投資者和消費者信心，加強信息披露：二是有效、迅速地接受、處理和儲存所獲信息；三是在可行的前提下使公眾獲得金融機構和其他機構的相關信息。同時，消費信貸相關立法中要求金融機構以普通消費者能夠理解的語言詳盡、清晰和全面披露金融產品的風險，對消費者的權利義務產生重大影響和決定消費者選擇的核心內容必須真實告知。

（四）由第三方機構負責處理金融消費糾紛

處理金融消費者爭議方面，澳大利亞強調“事前—事中—事后”全流程處理程序。各金融機構內部均設有申訴專員，全國層面由獨立的第三方機構——FOS和COSL負責處理金融消費糾紛。消費者與金融機構發生糾紛后，可以通過與金融機構自行協商、向第三方機構申請處理和提起訴訟等多元化方式解決。

（五）將金融消費者和投資者教育作為重要手段

澳大利亞將金融消費者教育納入國家戰略。為有效開展金融教育工作，不僅在相關法規中明確了有關部門的職責，而且不斷加大財政投入。廣泛的金融教育工作的開展，不僅增強了金融消費者的維權意識，也有效改善了金融消費者信息弱勢的狀況。

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[2]邢會強.澳大利亞金融服務督察機制及其對消費者的保護[J].金融論壇，2009，（7）.

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