我國文化市場誠信體系建設的政策分析

◎ 黃先蓉 吳 健

（黃先蓉，武漢大學信息管理學院教授、博士生導師；吳健，武漢大學信息管理學院2013級碩士研究生）

文化市場誠信體系是文化市場中國家管理部門誠信、文化產品經營者誠信、文化群團組織誠信、文化消費者誠信的總和。文化市場誠信體系是“文化市場”作為整體時所表現出來的一種狀態和屬性，是文化市場經濟的神經，在文化市場各主體之間起著重要的聯系和紐帶作用。黨的十八屆三中全會報告將“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”作為改革市場監管體系，加快完善現代市場體系建設的重要環節。健全的文化市場誠信體系已經成為保障未來我國文化市場經濟健康發展的一個重要決定因素。因此，分析當前我國文化市場誠信體系建設的政策缺失，并提出相關政策建議具有重要的現實意義。

表1 社會信用體系建設主要相關政策

一、我國文化市場誠信體系建設的政策概況

文化市場誠信建設是社會信用體系建設的重要組成部分，國家關于社會信用體系建設的相關政策對完善文化市場誠信體系具有十分重要的意義。

1.國家關于社會信用體系建設的相關政策

我國的社會信用體系是隨著社會主義市場經濟體制的發展進程而提出并不斷明確的，是在黨和政府的政策方針指導下逐步展開的。從2001年開始，國家開始有計劃地制定和頒布相關政策逐步推進社會信用體系的建設。從發展歷程來看，我國的社會信用體系建設可以劃分為三個階段（見表1）。

2001～2004年是我國社會信用體系建設的初步規劃階段。這一時期相關政策的主要特點是：國家逐步認識到建設社會信用體系的重要性和必要性，政府對信用體系的建設提出了方向性、框架性的要求，但相關政策內容比較籠統。

2005～2010年是我國社會信用體系的全面建設階段。這一時期，國家出臺了一系列加快社會信用體系建設的規章和規劃，明確了社會信用體系建設的總體架構。

2011年至今，國家出臺了有關社會信用體系建設的專項規劃，提出“建立健全社會誠信制度”，“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”，推進社會信用體系建設進入完善階段。

2.國家關于文化市場誠信體系建設的相關政策

市場經濟在本質上是信用經濟，①隨著社會主義市場經濟的不斷深入發展，我國的文化市場經濟在運行過程中出現了諸如侵權盜版、虛假宣傳、惡意拖欠等一系列失信現象，嚴重影響了文化市場的健康與穩定。為打擊文化市場失信行為，維護正常的文化市場經濟秩序，黨和政府提出了加強文化市場誠信體系建設的迫切要求。黨的十六大以來，國家不斷出臺政策用于加強文化市場誠信建設。從相關政策的內容來看，我國的文化市場誠信體系建設可以劃分為兩個階段（見表2）。

2002～2009年是我國文化市場誠信體系建設的探索準備階段。這一時期相關政策的主要特點是：國家已經認識到文化市場誠信建設的必要性和緊迫性，并通過政策的創新和實踐不斷加強文化市場誠信監管，旨在維護誠信、公平、競爭有序的市場秩序。

2010年至今是我國文化市場誠信體系建設的初步規劃階段。這一時期，國家進一步強調了誠信建設在現代文化市場體系建設中的突出位置，政府提出了文化市場誠信體系建設的概念和方向性要求。但是，相關政策并沒有明確文化市場誠信體系建設的總體架構，文化市場誠信體系建設仍處于初步規劃階段。

二、我國文化市場誠信體系政策失范的表現

目前，我國文化市場誠信體系建設政策存在著體系不健全、政策“越位”、缺乏可操作性等失范表現。

1.文化市場誠信建設政策體系不健全

我國文化市場誠信建設政策體系不健全主要體現在以下幾個方面：

一是缺乏用于引導文化市場誠信體系建設的專項政策。國家有關文化市場誠信體系建設的政策主要是為了加強文化市場管理、規范文化市場秩序而提出的。相關政策并沒有明確文化市場誠信體系建設的指導思想、目標和基本原則，更沒有提出文化市場誠信體系的主要內容。這就使得我國在推進文化市場誠信體系建設的過程中缺乏綱領性文件的指導作用，不利于文化市場誠信體系的建立和完善。

表2 文化市場誠信體系建設主要相關政策

二是缺乏用于支持文化行業協會發展的相關政策。文化行業協會作為自律性的非政府文化組織，在文化市場誠信體系建設過程中發揮著不容忽視的作用。《國務院辦公廳關于社會信用體系建設的若干意見》指出，要發揮商會協會的作用，促進行業信用建設和行業守信自律。②然而，我國還沒有出臺專門用來指導文化行業協會發展的管理辦法，使得文化行業協會在運作上缺乏監督和管理，致使文化市場上出現文化行業協會公信力不足，向市場提供虛假信息等問題。

2.文化市場誠信體系建設政策存在“越位”現象

近些年來，國家相繼出臺系列政策用于加強文化市場誠信建設，并取得了顯著成效。但是我們也應該看到部分政策內容并不符合文化市場經濟發展的規律，存在“越位”現象。例如，為規范文化市場發展秩序，營造誠信的文化市場發展環境，政府曾先后出臺政策對電子游戲、歌舞娛樂、網吧等行業進行了“全面關閉”“全面整頓”和“重新登記”。③然而，這些文化行業經營主體在取得政府市場準入資格，并與政府建立起許可經營的信賴保護關系之后，卻在相關政策的強制性規定中喪失了經營資格。這種現象的出現導致了文化市場經營主體對政府相關政策的無所適從和不信任。

3.文化市場誠信體系建設政策缺乏可操作性

良好的文化市場誠信建設政策應該是既有政策目標，又有相應的配套措施，并且配套措施是具有可操作性的。政策的可操作性是文化市場誠信體系建設得以有效推進的重要保障。然而，我國文化市場誠信體系建設不夠理想的重要原因之一就是一些政策規定沒有遵守理論聯系實際的原則，缺乏可操作性，并且許多政策并沒有相應配套措施，也沒有具體實施細則，落實起來十分困難。例如在動漫市場領域，中央和地方一些過于寬松的財政支持政策使一些動漫產品生產者喪失了追求高質量作品的動力，助長了廠商對消費者需求的漠視。④由于按分鐘補貼的政策缺乏運作的可操作性，動漫市場涌現出一批山寨者和投機者，動漫產品生產廠商出現了誠信缺失的經營行為。此外，一些“限制性”和“禁止性”方面的政策過于原則，造成政策的可操作性不強。我國有關文化市場誠信建設的政策法規對破壞文化市場經營秩序的行為一般都作出“由相應文化主管部門依法予以取締”的規定，但是，“依法予以取締”的概念過于原則和抽象，具體操作難度很大。相關政策的操作性不強給文化市場執法人員帶來了困惑，也十分不利于文化市場建立公平、誠信、有序的經營氛圍。

三、完善文化市場誠信體系建設政策的建議

文化市場誠信建設相關政策的缺失已經成為制約我國文化市場誠信體系發展的首要因素。完善我國文化市場誠信體系建設政策需要健全文化市場誠信建設的政策體系、提高文化市場誠信建設政策決策的科學性以及完善文化市場誠信監督和失信懲戒制度。

1.健全文化市場誠信建設的政策體系

充分發揮政策對文化市場誠信建設的保障作用，應建立健全文化市場誠信建設的政策體系。一方面，國家應該盡快出臺有關文化市場誠信體系建設的專項政策，為有計劃地推進文化市場誠信體系的建設提供重要政策依據。另一方面，對于規定不具體的政策條款，政府有關部門應出臺相應的實施細則，以保證政策落實的有效性，降低政策適用依據不當的風險。部分政策條款甚至需要國家司法機關作出司法解釋，從而保障文化執法部門在執法過程中做到有法可依，減小執法難度。

2.提高文化市場誠信建設政策決策的科學性

完善政策的決策機制。我國文化市場誠信建設政策存在的諸多問題，主要源于缺乏統一有效的政策決策機制，部門和行業之間缺乏協調。傳統文化市場是基于行政分業、行業分類的一種條塊化管理模式，管理功能有限。這種管理模式不僅容易造成多頭管理，致使文化市場監管“缺位”和“越位”，并且容易導致管理機構各自為政，產生不同文化行業間的“文化壁壘”。因此，建立起打破橫向行業分割和縱向行政分割的集約型管理機制十分必要，這樣將有利于跨地域、跨部門、跨行業的資源整合，⑤保障文化市場管理和決策的科學性。

推進政策制定過程的規范化和法制化。政策制定的規范化和法制化是保障政策有效性的關鍵。當前，有關文化市場誠信建設的政策并沒有完全實現從經驗政策向科學政策的轉變。部分政策的制定采取“試錯法”，即根據政策主體的喜好，選擇一方案實行，若發現了錯誤，再重新選擇其他方案，⑥這種政策決策方式極易導致政策失誤。為提高政策決策的科學性，國家有關部門應當完善政策制定的環節，加強對調查研究、專家論證以及實施反饋等環節的投入和重視，杜絕“拍腦袋出政策”的情況。此外，政策的制定和實施應當有法律依據。為提高文化市場誠信建設政策的法制化程度，我們需要強化政策制定的法律監督機制，確保在《行政許可法》等相關法律的范圍內制定和實施相關政策。⑦

3.完善文化市場誠信監督和失信懲戒制度

文化市場誠信規則的維護，從根本上說在于文化市場各主體參與文化市場活動時必須堅守誠信原則，但當誠信與利益發生沖突時，文化市場的參與者卻往往傾向于利益而違背誠信規則。因此，完善文化市場誠信監督和失信懲戒制度就成為文化市場誠信體系建設的客觀要求。文化市場誠信監督應該實行政府和行業協會相結合、以政府為主的監管體制。政府要在不斷提升自身文化市場管理公信力的同時，加大對文化市場的行政執法監管力度，嚴懲有違文化市場誠信原則的違法行為，保障文化市場誠信體系建設各項政策的落實執行。對文化市場的失信行為應采取行政懲罰和司法懲罰相結合的方式，加大懲處力度，讓“失信成本”遠遠高于“守信”成本，以此來凈化文化市場發展環境、保障文化市場誠信體系的建立與完善。

注釋：

① 吳興春.現代市場經濟是一種信用經濟[N].貴州民族報,2014-02-28.

② 章政,田侃,杜麗群,胡晟盛.中國信用發展報告(2012-2013)[M].北京:社會科學文獻出版社,2013.

③ 辛龍.文化市場信用缺失與誠信體系建設[N].中國文化報,2006-09-23.

④ 張曉明,王家新,章建剛.中國文化產業發展報告(2012-2013)[M].北京:社會科學文獻出版社,2013.

⑤ 楊吉華.論我國文化產業政策的缺失及完善途徑[N].南京政治學院學報,2007-05-30.

⑥ 沙雪斌.當前我國文化產業政策問題及對策探析[J].山東社會科學,2012(06):189-190.

⑦ 黃先蓉,郝婷.我國文化市場體系建設的政策缺失與完善路徑[J].新聞前哨,2013(12):17-19.