扶貧產業開發新思路：打造跨區域扶貧產業區

鞏前文，穆向麗，谷樹忠

（1.北京林業大學人文社科學院，北京100083；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101；3.農業部管理干部學院，北京102208；4.國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京100010）

黨的十八大提出了全面建成小康社會的目標任務，而全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。改革開放以來，我國大力推進扶貧開發，中央政府先后出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》《農村扶貧開發綱要（2001—2010）》《農村扶貧開發綱要（2010—2020）》等指導方針，使中國減貧取得了巨大成就。然而，按照國家新公布的2 300 元（2010 年不變價） 貧困線，農村貧困人口高達1.28億，貧困發生率為19.1%。較高的貧困發生率反映出在經濟發展過程中，既有扶貧模式顯現出一些問題，如忽視了貧困人口的民主參與性、地方政府反貧困效率低下、貧困人口定位不準確等[1]。中共中央、國務院于2011 年印發了《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020 年）》，提出了“集中連片特殊困難地區產業扶貧”新模式，改變了傳統意義上的反貧困政策大多是以“問題”為導向的“補缺型”政策模式，轉向注重區域發展[2]。

集中連片特殊困難地區產業扶貧方向提出后，國內學者從不同角度展開了研究，主要包括：探究集中連片特困地區發展現狀與貧困的根源，如胡勇[3]、曾志紅[4]從自然環境、資本投入、個人能力和社會制度等方面綜合分析了致貧的因素；集中連片特困區貧困程度比較，如丁建軍[5]、劉小鵬等[6]；集中連片特殊困難地區產業扶貧的對策，如徐孝勇等[7]、劉牧和韓廣富[8]、李仙娥等[9]、曾偉和陳政宇[10]。同時，也有一些學者研究產業發展在集中連片特殊困難地區扶貧中的作用，如關建勛[11]分析了產業扶貧中的土地問題；胡振光和向德平[12]從參與式治理視角分析了地方政府、龍頭企業、農村經濟合作組織及貧困農戶等行動主體參與產業扶貧面臨的困境；申紅興[13]從政府、企業、農民三大產業扶貧主體的內在訴求構建了產業扶貧動力機制。從已有文獻來看，目前相關研究主要探求集中連片特殊困難地區的特點、致貧因素，以及著重分析產業在扶貧中的突出作用，并從主體參與的角度分析不同主體參與產業扶貧的制度設計。可以發現，對集中連片特殊困難地區產業扶貧模式研究較為缺乏。

產業扶貧是新階段集中連片特殊困難地區脫貧的重要途徑，但是，由于片區內部涉及到不同地區，尤其是跨省，如武陵山片區包含了湖北、湖南、重慶、貴州等4 個省（市），在規劃制定及實施中仍舊是各自為政，很難在產業發展、基礎設施建設和制度創新等方面形成合力。為此，提出打造跨區域扶貧產業區的扶貧產業開發新思路，以期提升產業扶貧效果。

1 中國貧困治理的歷史演進邏輯

嚴格來說，中國是在改革開放以后開始制定并實施扶貧政策，貧困治理進程中呈現出典型特征，主要體現在：從小規模的救濟性扶貧向大區域的造血性扶貧轉變、從貧困戶生產自救式扶貧向區域產業開發帶動式扶貧轉變、從貧困人口被動式扶貧向引導貧困人口參與式扶貧轉變、扶貧對象從“單元扶貧”向“連片扶貧”轉變。扶貧邏輯的變化是對以往扶貧邊際效用下降、返貧突出、回應性不足的最好體現。顯然，扶貧對象從以縣為基本單元扶貧向連片扶貧的轉變是中國貧困治理的主邏輯，而扶貧手段的轉變依賴于扶貧對象的變化。

1.1 2011年之前確立以貧困縣為基本扶貧單元

根據聯合國“亞洲及太平洋經濟社會委員會”的統計，1949 年中國的人均國民收入（27 美元）不足亞洲平均水平（44 美元）的2/3，更不足印度人均國民收入（57 美元）的一半，是世界上最貧窮的國家之一，減貧與反貧困成為新中國重大的政治、經濟和社會問題[14]。改革開放以后，國家正式制定并實施扶貧政策，劃定貧困縣并確立以貧困縣為基本扶貧單元（表1）。

表1 改革開放以來國家扶貧政策及貧困縣劃定Table 1 Designated poverty counties and poverty alleviation policies in China since 1978

在確立以貧困縣為基本扶貧單元基礎上，通過實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994－2000 年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010 年）》，取得了顯著的扶貧效果。國家根據經濟社會發展水平的提高和物價指數的變化，將全國農村扶貧標準從2000年的865 元人民幣逐步提高到2010 年的1 274 元人民幣。 以此標準衡量的農村貧困人口數量，從2000 年底的9 422 萬人減少到2010 年底的2 688萬人，農村貧困人口占農村人口的比重從2000 年的10.2%下降到2010 年的2.8%。同時，從2001 年至2010 年，592 個國家扶貧開發工作重點縣人均地區生產總值從2 658 元人民幣增加到11 170 元人民幣，年均增長17%；人均地方財政一般預算收入從123 元人民幣增加到559 元人民幣， 年均增長18.3%。農民人均純收入從2001 年的1 276 元人民幣，增加到2010 年的3 273 元人民幣，年均增長11%，貧困地區面貌發生明顯改變[15]。

1.2 2011年以來實施以片區貧困村為扶貧瞄準對象

從以縣為基本扶貧單元發展到以片區貧困村為扶貧瞄準對象是扶貧瞄準機制的重大改革。2011 年開始，按照“集中連片、突出重點、全國統籌、區劃完整”的原則，以2007-2009 年3 年的人均縣域國內生產總值、人均縣域財政一般預算性收入、縣域農民人均純收入等與貧困程度高度相關的指標為標準，這3 項指標均低于同期西部平均水平的縣（市、區），以及自然地理相連、氣候環境相似、傳統產業相同、文化習俗相通、致貧因素相近的縣劃分為連片特困地區。在全國共劃分出11 個連片特困地區，加上已經實施特殊扶持政策的西藏、四省（云南、四川、甘肅、青海）藏區、新疆南疆三地州，達到了14 個集中連片特殊困難地區，涉及到的縣共有680 個，其中國家扶貧開發工作重點縣有440 個，民族自治地方縣371 個，革命老區縣252 個，陸地邊境縣57 個（表2）。

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》將扶貧開發重點轉移到14 個集中連片特困區，意味著集中連片特困區成為2020 年全面建成小康社會的難點、關鍵點和主戰場。 同時，《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》明確提出了產業扶貧路徑，通過產業扶貧的實施，使扶貧對象參與產業發展，實現一戶一項增收項目，大幅提升其經營性收入和資產性收入，收入增幅總體上高于該縣農民收入平均水平，能為實現扶貧對象的大幅度減少和收入翻番夯實基礎。但是，現有的14 個集中連片特殊困難地區劃分未能充分考慮到產業發展優勢和產業發展方向，迫切需要在產業發展上尋求新思路，為此，本文提出了打造跨區域扶貧產業區的想法，在優勢產業選擇和產業集群建設上，突破區域限制（重點是省域限制），提升產業集群效應和發展空間，使產業市場競爭力得到顯著提升，更好帶動農民增收。

表2 全國14 個集中連片特殊困難地區分布Table 2 Regional distribution of 14 contiguous poverty regions in China

2 打造跨區域扶貧產業區的戰略意義

2.1 跨區域扶貧產業區建設與中央連片特困地區扶貧思路一致

中共中央、國務院2011 年印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020 年）》把全國貧困地區劃分為14 個連片特困地區，且把連片特困地區作為今后一個時期扶貧攻堅主戰場。在扶貧思路上，力求打破以往的點式扶貧和區域限制，即改變扶貧資源主要在限定區域內（如省、市、縣等）進行配置的歷史做法，實現連片貧困地區均等化的扶貧思路，有利于扶貧資金的集中投放和專項使用，提高扶貧資金的使用效益。顯然，打造跨區域扶貧產業區充分體現了中央連片特困地區扶貧的思路。跨區域扶貧產業區充分尊重連片特困區的資源特點、產業特點，完全立足于產業發展，弱化區域界線，實現資源的統一配置，提高規模效益、資源配置效率和扶貧效果。

2.2 跨區域扶貧產業區建設能實現區域間資源共享和分工協作

在建立社會主義市場經濟以來，不同區域的產業發展方向基本上不再采用以行政命令為特征的計劃手段，各行政區根據自身區域資源特征和經濟特征，進行統一規劃發展。然而，行政區劃是國家根據政治和行政管理的需要，同時考慮經濟聯系、地理條件、氣候條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣、地區差異、人口密度等客觀因素進行劃分的，因此，不同行政區域在重點產業選擇、產業發展方向等方面存在顯著差異。通過建設跨區域扶貧產業區能夠突破已有行政區劃對資源流動、共享的限制，尤其是能夠充分發揮成熟產業鏈條的節點對整個扶貧產業區的產業帶動作用，實現產業價值提升。比如陜西發達的蘋果精深加工業能夠有力彌補劃入同一跨區域扶貧產業區的山西滯后的蘋果加工業，實現整個扶貧產業區蘋果產業價值大幅提升。

2.3 跨區域扶貧產業區建設將成為產業扶貧開發的創新模式和樣板

我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段。經濟社會發展總體水平不高，區域發展不平衡問題突出，制約貧困地區發展的深層次矛盾依然存在。扶貧對象規模大，相對貧困問題凸顯，返貧現象時有發生，貧困地區發展相對滯后，扶貧開發任務仍十分艱巨。《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020 年）》提出“把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困”，產業扶貧成為中央扶貧的工作重點。產業扶貧作為一個工作平臺，可以引導財政專項扶貧資金集中投放，同時有利于統籌專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧力量，合力推進扶貧工作。因此，建設跨區域扶貧產業區能夠體現和貫徹中央扶貧思路，成為產業扶貧開發的創新模式，并成為各片區實施產業扶貧的樣板。

3 當前打造跨區域扶貧產業區需要解決的問題

3.1 科學合理界定跨區域扶貧產業區的內涵

在連片特困地區，廣泛存在片區支柱產業跨省、市、縣發展的格局，如呂梁山片區的蘋果、六盤山片區的馬鈴薯、武陵山片區的臍橙等等，為了實現集合要素、聚集產業、集裝配套、集約發展，需要打破行政區域界線，實行跨省域、跨市縣連片規劃建設，打造跨區域扶貧產業區，形成方便產業要素流動、節約產業發展成本等優勢，做大做強片區扶貧產業，提升片區產業扶貧效果。

3.2 跨區域扶貧產業區分工與協調機制欠缺

由于跨區域扶貧產業區可能涵蓋一個以上的行政區域，甚至是省域，而在社會主義市場經濟體制下，不同行政區域在產業選擇、產業扶持等方面具有自主權，各自為政。由于歷史原因、政治原因、經濟發展理念原因等，不同區域之間在產業選擇、產業鏈延伸、市場拓展等方面缺乏系統的分工協調機制，即使有些區域之間建立聯席會議制度，受區域界線的影響也很難發揮預期作用，產業發展中的各自為政依然難以消除。新建跨區域扶貧產業區首要解決的問題是建立分工協調機制，產業發展一盤棋。

3.3 跨區域扶貧產業區內產業發展參差不齊

把不同區域的同一產業劃歸到扶貧產業區內發展，現實的問題是不同區域的原有產業在基礎設施、產業規模、產品加工、品牌塑造、市場份額等方面存在一定差異，尤其在產品市場競爭力方面的差異會容易產生“一損俱損”的株連風險，如何在建立跨區域扶貧產業區過程中，正視產業發展參差不齊的現狀，糅合產業，實現同步發展成為關鍵。如山西省臨汾市和陜西省榆林市同屬呂梁山片區，位于黃土高原中部，黃河中游晉陜大峽谷東西兩岸，自然條件非常相似，但是，陜西省榆林市的蘋果市場占有率要顯著高于山西省臨汾市，在品牌塑造上，陜西的蘋果無論是知曉度還是美譽度均較高，顯然，把山西省臨汾市和陜西省榆林市的蘋果產業進行整合，實現跨區域發展，有利于改變現有產業發展參差不齊的現狀，提升整個產業區的產業市場競爭力，強化產業扶貧效果。

3.4 中央和地方產業區建設配套資金的統籌使用

建立跨區域扶貧產業區在資金投入方面，需要整合中央資金、信貸資金、行業資金和地方政府配套資金。在融資政策上，中央資金可以向跨區域扶貧產業區傾斜，提高扶持力度，吸引信貸資金和行業資金的投入。但是，貧困地區的財政實力普遍較弱，且不同貧困地區的政府財政收入差距明顯，如果在資金配套上達不到統一標準、統籌使用，直接導致不同區域地方政府在資金配套上出現“短板現象”，影響產業發展。

4 打造跨區域扶貧產業區的政策建議

4.1 跨區域扶貧產業區作為中央單列扶貧項目管理

跨區域扶貧產業區建設作為中央扶貧的單列項目，單獨進行規劃編制、項目評估、檢查驗收、成果宣傳和檔案管理。建議成立跨區域扶貧產業區管委會，直接受國務院扶貧辦領導，主要負責跨區域扶貧產業區的前期籌備、施工建設、部門協調和發展管理等事務，尤其是統籌規劃使用中央專項扶貧資金和地方配套扶持資金，破解原本各自為政的產業發展管理模式。

4.2 探索“聯合體發展模式”發展跨區域扶貧產業區

“聯合體發展模式”要求跨區域扶貧產業區在生產、加工、銷售整個鏈條上實現完全統一，徹底杜絕區內各自為政的現象。采用“聯合體發展模式”發展跨區域扶貧產業區重點要做好“三統一”：一是統一市場的開拓與發展。區內產業在面向全國市場時具有歷史差異性，如區域位置、地域文化、市場認同度、市場中的競爭地位等，這種差異性使得進行統一市場開拓與發展最為有利。二是統一產品生產標準。區內產業發展過程中，做到統一產品生產流程、投入品選用、產品質量標準等。三是統一開發新產品。區內企業形成優勢互補、風險共擔、利益共享的新產品開發模式。

4.3 普惠與特惠政策相結合，推進跨區域扶貧產業區健康發展

跨區域扶貧產業區由于在地理位置上主要處于連片特困地區，因此，跨區域扶貧產業區首先應該享受連片特困地區扶貧產業發展應有的政策，包括財稅、投資、金融服務、土地使用、人才保障等等普惠政策。同時，還應該包括一些特惠政策，如中央財政扶持加工龍頭企業的資金折算成公司股份，分配給貧困對象，貧困對象每年從公司分紅中獲取股金收益，直至扶貧對象的非股金收益超過貧困線為止。

4.4 創新參與式產業扶貧模式，引導貧困戶參與扶貧產業

打造跨區域扶貧產業區，增加扶貧對象收入，需要大膽創新參與式產業扶貧模式，積極引導貧困戶參與扶貧產業。一是帶動貧困戶直接進入產業，重點探索和試驗“龍頭企業+基地+貧困戶”、“合作組織+基地+貧困戶”、“現代農業園區+貧困戶”等貧困戶產業參與模式，從產業直接參與獲得收入；二是無勞動能力貧困人口入股。特困地區往往受自然條件的影響，一些扶貧對象患有地方病而喪失勞動能力，無法直接參與發展產業，建議通過中央扶貧資金入股龍頭企業，股份無償分配給無勞動能力的貧困人口，使其間接參與扶貧產業，獲得股金收益而增加收入。

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