完善杭州國家自主創新示范區政策體系探析

□倪玲連 杭州市科技信息研究院

完善杭州國家自主創新示范區政策體系探析

□倪玲連 杭州市科技信息研究院

黨的十八大作出了實施創新驅動發展戰略的重大部署。習近平總書記、李克強總理都曾多次強調，要加快推進國家自主創新示范區建設，進一步激勵大眾創業、萬眾創新，依托國家高新區再建設一批國家自主創新示范區，使先行先試政策在更大范圍、更多地區發揮效益。

為貫徹落實中央指示精神，杭州市立足信息經濟發展實際，認真研究國家自主創新示范區政策體系，對推動杭州市自主創新示范區建設具有重要的指導意義。

國家自主創新示范區政策體系的內涵

國家自主創新示范區政策體系，主要是指中央部門、示范區所在省（市）部門、示范區，為了保障國家自主創新示范區建設的順利開展，提高示范區創新能力，先后制定的一系列政策措施，包括：股權和分紅激勵政策、成果處置權和收益權管理政策、支持企業自主創新稅收政策、科研項目經費管理政策、科技金融政策、創新人才政策等。國家自主創新示范區政策,是對有關現行政策的突破、調整和修訂，直接涉及40余項相關基礎性法律、法規和政策，有力促進了示范區創新環境的進一步優化。

⒈國家自主創新示范區政策體系現狀

2009年以來，中關村、東湖、張江、深圳、蘇南、天津等相繼獲批建設國家自主創新示范區。國家自主創新示范區政策得到不斷的突破，先后形成了著名的國家自主創新示范區先行先試“6+4”政策，即2014年12月3日確定在全國推廣的6項示范區政策“科研項目經費管理改革、非上市中小企業通過股份轉讓代辦系統進行股權融資、擴大稅前加計扣除的研發費用范圍、科技股權和分紅激勵、提高企業職工教育經費稅前扣除、科技成果使用處置和收益管理改革”，和2015年10月21日確定在全國推廣的國家自主創新示范區部分所得稅試點政策“給予技術人員和管理人員的股權獎勵可在5年內分期繳納個人所得稅；有限合伙制創投企業投資于未上市中小高新技術企業2年以上的，可享受企業所得稅優惠；對5年以上非獨占許可使用權轉讓，參照技術轉讓給予所得稅減免優惠；對中小高新技術企業向個人股東轉增股本應繳納的個人所得稅，允許在5年內分期繳納”。

同時，圍繞東湖、上海張江、合蕪蚌等自主創新示范區創建和發展，各地政府積極落實國家相關扶持政策，制定完善創業風險投資救助、產業發展優惠、鼓勵研發和成果轉化、人才引進和激勵、知識產權保護等方面的配套政策。如武漢市出臺了《關于深化武漢地區高校科研機構職務科技成果使用處置和收益管理改革的意見》（武政〔2014〕27號）、《促進東湖國家自主創新示范區科技成果轉化體制機制創新的若干意見》（黃金十條）（武政[2012]73號）等；上海市出臺了《張江國家自主創新示范區企業股權和分紅激勵試行辦法》（滬府發〔2013〕80號）、《張江國家自主創新示范區企業股權和分紅激勵試行辦法》（滬府發〔2013〕）；深圳市出臺了《深圳市科技研發投入方式改革方案》（深科技創新〔2013〕287號）、《關于加強新型科研機構使用市科技研發資金人員相關經費管理的意見（試行）》（深財規〔2014〕7號）等。

⒉國家自主創新示范區政策特色

稅收優惠幅度大、高企認定范圍寬。將企業為研發人員繳納的“五險一金”、醫藥企業發生的臨床試驗費等列入加計扣除范圍；放寬國家重點扶持高新技術認定標準，注冊滿半年不足一年的企業可參加認定。

股權激勵力度強、創業投資風險低。對中央級事業單位全資與控股企業股權和分紅激勵方案的審批主體及程序、時限等進行補充規定。加大對創業風險投資機構、投資人才和被投企業支持力度；對企業給予信用評級費用補貼、貸款貼息，對試點銀行給予風險補償。

成果處置自主高、科研經費管理順。一次性處置單位評估價值或批量評估價值800萬元人民幣以下的科技成果，單位自主處置，報財政部備案。科技重大專項資金列支間接費用的列支比例根據單位性質而定，增加經費使用自主權；科研項目經費分階段撥付和后補助，鼓勵產學研相結合。

人才引進渠道多、留崗創業待遇同。加大高層次人才引進力度，轉變政府管理職能，減少進入壁壘和行政審批，完善公共資源環境，減少人才后顧之憂。允許和鼓勵高校、科研機構與事業單位科研人員留崗創業，保留其原聘技術崗位等級不變，工資正常晉升，創業所得歸個人所有等。

⒊國家自主創新示范區政策體系發展特點

示范區政策是高新區政策的高級版。國家自主創新示范區屬于高新區的概念范疇。到目前為止，我國高新區發展經歷了三個階段：第一階段是創業階段，從1991年到2000年；第二階段是發展階段，從2001年到2009年；第三階段是二次創業階段，從2009年創新示范區建立至今。因此，國家自主創新示范區政策體系，主要是在高新區原有政策體系基礎上發展而來。

示范區政策取向具有差異化。示范區政策與高新區前二階段政策相比，政策取向上發生了明顯的變化。高新區第一階政策是集群化發展政策、夯實硬件基礎政策；第二階段政策是創業服務政策、人才引進政策、創新平臺政策；而示范區政策則傾向于股權激勵政策、科研成果處置和收益權改革、科研項目及經費管理改革、稅收政策等。

示范區政策發展呈階段性。第一階段是爭取國家先行先試政策落地。如東湖等在建設過程中相繼被國務院批復明確“適用《國務院關于中關村科技園區建設國家自主創新示范區的批復》（國函[2009]28號）中，確定支持中關村科技園區的有關政策措施”。第二階段是結合當地實際制定個性化政策。如深圳市出臺《深圳市科技研發資金管理辦法》（深財科[2012]168號）系列政策。第三階段是出臺自主創新示范區條例。賦予示范區法定職責和權益，將示范區建設納入法治化軌道。

杭州國家自主創新示范區現有政策分析

為實施創新驅動發展戰略，著力提升企業自主創新能力和產業核心競爭力，近年來，浙江省、杭州市出臺了一系列科技創新創業政策，主要有：

《關于進一步支持企業技術創新加快科技成果產業化的若干意見》（浙政發[2012]45號）；

《關于加快高新技術產業園區轉型升級的指導意見》（浙政辦發[2012] 66號）；

《關于全面實施創新驅動發展加快建設創新型省份的決定》（浙委發[2013]22號）；

《浙江省科學技術獎勵辦法》（浙江省人民政府令第325號）；

《浙江省關于加快發展信息經濟的指導意見》（浙政發[2014]21號）；

《關于實施領軍型創新創業團隊引進培育計劃的意見》（浙委辦發[2014]11號）；

《關于實施創新強市戰略完善區域創新體系發展創新型經濟的若干意見》（市委[2012]18號，簡稱“創新30條”）；

《杭州市科學技術進步條例》（市第十一屆人大常委會公告第56號）；

《關于實施“聚焦高新、促進創新”戰略支持杭州高新開發區爭創國家自主創新示范區核心區的若干意見》（市委[2013]14號）；

《關于學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化重點領域關鍵環節改革的決定》（市委[2014]1號）；

《關于加快發展信息經濟的若干意見》（市委[2014]6號）；

《杭州市高層次人才、創新創業人才及團隊引進培養工作的若干意見》（市委[2015]2號）等。

以上政策構成了比較完善的創新創業政策保障體系，緊緊圍繞促進科技與經濟緊密結合這一根本核心，堅持企業為主題、政府為主導、創新人才為主力軍，提升了企業自主創新能力和產業核心競爭力，推動了創新型經濟的大發展。

2015年是杭州建設國家自主創新示范區的重要時段，省、市針對性出臺了系列創新創業政策，如《關于加快杭州國家自主創新示范區建設的若干意見》（浙委發[2015]27號）、《關于加快杭州科技服務業發展的實施意見》（杭政[2015]84號）、《關于發展眾創空間推進大眾創業萬眾創新的實施意見》（杭政辦函[2015]136號）、《杭州“創新創業新天堂”行動實施方案》（杭政辦函[2015]151號）、《關于加快建設知識產權強市的實施意見》（杭政辦函[2015]166號）等文件，杭州國家自主創新示范區政策體系框架日漸明顯。

⒈杭州現有政策的不足之處

具體操作辦法缺乏、貫徹落實不到位。《關于省級事業單位科技成果處置權收益權有關問題的通知》（浙財資產[2014]20號）明確了省級事業單位科技成果處置權收益權原則意見，沒有制定具體操作流程。《關于建立政府強制采購節能環保和自主創新產品制度的通知》（浙政辦發[2008]29號）早已對優先采購自主創新產品做了規定，但在實際操作中難以落地。

稅前扣除優惠不足、股權激勵效果弱。國家自主創新示范區內高新技術企業扣除比例8%，準予在計算企業應納稅所得時扣除，超過部分準予以后年度結轉扣除，區外扣除比例2.5%。高新技術企業轉化成果，以股份或出資比例等股權形式給予相關人員獎勵，技術人員一次繳納稅款有困難的，可分期繳納個稅。浙江省尚沒有這些政策。

政府配套支持不夠、配套資金缺口大。《上海市創業投資風險救助專項資金管理辦法（試行）》規定，市政府按創業投資機構實際繳納的風險準備金予以1：1配套，政府匹配資金列入市財政科技經費預算。浙江、杭州對此還沒有明確規定。

引進費用計入工資、繳納個人所得稅。浙江省各地在引進高層次人才方面，出臺了許多行之有效的措施，但企業普遍反映高層次人才引進費用計入工資總額且繳納個人所得稅的做法不大妥當。而北京等地的做法是引進費用不計入工資總額，且個人所得稅實行分檔獎勵。

⒉杭州完善政策體系亟需解決的問題

政策落地問題。先行先試政策要在杭州國家自主創新示范區落地，需要浙江省政府對杭州的大力支持，克服行政審批障礙。創新審批方式，規范審批行為，減少審批環節，簡化手續、優化程序、限時辦結，把審批的過程變為服務的過程。

政策創新問題。總結已有國家自主創新示范區政策經驗，以需求為導向，以典型企業案例為前提，找準政策應用對象，研究制定杭州個性化政策。積極發揮改革創新，充分展現體制機制優勢，全面提高自主創新和輻射帶動能力。促進網絡信息技術與產業為重點的國家自主創新示范區和跨境電子商務綜合試驗區建設同步推進，實現兩區政策聯動。

政策升級問題。把《杭州國家自主創新示范區條例》列入人大和政府的立法計劃，使之成為示范區建設健康發展和有序管理的基本法律法規。《示范區條例》賦予示范區一定的法定職責和權益，規范示范區行政管理，將示范區建設納入法制化軌道。以《示范區條例》為上位法依據，完善各項政策實施細則和具體操作辦法，實現相對成熟、穩定的創新創業政策法律化。

杭州國家自主創新示范區政策體系的構建思考

杭州在建設國家自主創新示范區的過程中，既要學習參考先行地區的經驗，更要搭建出符合杭州特色的創新創業政策體系。

要堅持整合提升原則。在《杭州高新技術開發區條例》基礎上，按照創新、精簡、統一、高效的原則，整合提升，制定《杭州國家自主創新示范區條例》，從法律的高度最大限度發揮現有創新資源的合力作用。從地方立法的角度，對關鍵共性問題進行前瞻性規定，突出“先行先試”，體現“杭州特色”，促進示范區發展有法可依、有章可循，把示范區建設納入法制化軌道。

要堅持創業創新原則。省委省政府在科技體制改革創新方面提出，一定要為自主技術創新提供動力與體制保障，建立健全科技人員參與創業、民間資本投入高技術創業的創業政策與相關制度。杭州要在創建國家自主創新示范區過程中，建立一套完善的創業服務體制，深入行政審批制度改革，才能實現“大眾創業、萬眾創新”。

要堅持精簡實用原則。中關村政策的適用對象都是北方的大型國企、央企和事業單位、科研院所，而浙江省和杭州市主要以民營經濟為主。在實地調研中，深圳市同樣感到由于政策適用對象的不同，導致完全搬用先行先試政策的效果不佳。杭州創建國家自主創新示范區一定要立足于浙江和杭州發展特色，創新特色政策，體現先發優勢。

杭州要力爭在網絡產業與服務應用領域的自主創新方面取得突破，力爭在科技體制改革創新方面為自主技術創新提供動力與體制保障，力爭在推進新興產業錯位布局、互相促進的格局上當好示范,將杭州建設成為全球電子商務先導區、民間資本與人才（年輕人）自主創新集聚區、科技體制改革先行區、互聯網大眾創業示范區、信息經濟國際競爭主陣地。

⒈積極爭取落地先行先試政策。

積極爭取適合杭州并加快杭州創新發展的先行先試政策落地，使區內企事業單位享受示范區的普惠政策，激發創新創業活力。爭取省政府的大力支持，保障先行先試政策沖破行政審批制度障礙，部署推行先行先試政策實施細則。

⒉調研制定“大眾創業、萬眾創新”特色政策。探索創新驅動發展新模式，力爭在網絡產業與服務應用領域的自主創新方面取得突破，力爭在推進新興產業錯位布局、互相促進的格局上做好示范，走出一條具有浙江和杭州特色的自主創新之路。

圖1 杭州國家自主創新示范區政策體系框架圖

⒊研究出臺杭州國家自主創新示范區條例。在原有高新區條例基礎上，加強創新發展的頂層設計，建立促進和保障示范區的順利建設和可持續發展的管理體制和運行機制，使示范區成為科技創新、制度創新、文化創新的主陣地和高新技術產業化、科技成果孵化和輻射、創新人才培養集聚區。

⒋建立健全促進新興技術與高技術服務業發展的創業政策。省創新強省專項資金要傾斜支持以加強網絡信息技術自主創新能力為核心的省級重點企業研究院建設、重大瓶頸技術攻關、青年科學家培養“三位一體”的產業技術創新綜合試點，補齊“短板”，做強產業鏈。加快網絡信息技術自主創新與產業自主創新示范區建設步伐，重點支持云工業工程公司、智慧城市云工程與服務公司培育，開展集成電路設計、大型軟件系統研發、高端計算機研制等領域的技術研發和產業化，引導示范區各園區大力發展戰略性新興產業。

⒌建立健全技術成果商品化、配置市場化、知識產權資本化、技術成果收益以人為主進行分配的技術市場制度。引導國內外科技成果來杭轉化，引導高層次創新團隊在杭實施高技術產業化，彌補杭州創新“源”不足。與科技成果轉化相關的儀器設備等固定資產，以及科技成果等無形資產的所有權或使用權入股組建科技成果轉化實體。允許杭州市財政科技項目經費合理開支研發活動的間接費用，允許在杭財政撥款單位的科技成果轉讓收入能合理分配。聘任高層次人才工資以及實施股權激勵等費用可以從科技成果轉化收益中開支。

⒍建立健全科技人才參與創業、海外留學人才歸國創業、民間資本投入高技術創業的創業政策。堅持引資與引技、引智相結合，深入實施重大人才工程，建設高層次人才發展平臺，實施領軍型創新創業團隊引進培育計劃，加強網絡產業海歸創業孵化器建設，支持海歸創業等團隊與浙商的再創業。積極發展私募股權基金，設立創新型企業融資擔保公司和小額貸款公司，創新生態環保投資運營機制，引導、調動社會資本特別是浙江的民營資本參與到示范區投資，培育戰略性新興產業。

⒎研究制定深化科技金融結合的政策。構建以財政投入為導向，資金市場、資本市場融資為主的投融資體系，做大做強杭州科技金融結合的規模，為科技型企業發展提供更加豐富的投融資新產品及服務。將撥付專項科技資金的環節由立項撥付改為驗收獎勵，在創新項目轉化為創新成果并取得好的社會經濟效益時，給予相應的獎勵。實施科技項目公開征集制、論證制、公示制及技術難題公開招標制，實現申報、評審、立項、實施到監督檢查與績效評價中權力主體的相互分離、相互制約、相互監督。