基于區域發展困境的政府間合作機制構建——以武漢城市圈為例

儲建國，朱成燕

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

從武漢城市圈的建立至今已經十年有余，當我們今天去反觀它這些年的發展時，一方面要看到武漢城市圈的一體化確實取得了一些進展，并且這種區域經濟也確實為湖北省經濟發展作出了重要貢獻；然而，由于區域中產業同構現象突出，地方政府為了保護本地的既得利益存在惡性競爭的狀況，市場分割、區域發展不平衡等問題一直無法有效破解，困擾著該區域的深度一體化進程。因此，要克服武漢城市圈的區域發展瓶頸，實現政府間有效合作成為當務之急。傳統的以省級政府動員為主的行政推動在一定程度上促進了政府間的合作，但依然存在其局限性。當前學術界主要從完善政府間合作的制度安排、構建政府間合作的平臺、訂立行政契約等角度來討論如何促進區域內部政府間合作。而較少關于區域政府間合作機制的研究。然而正式的制度如市長聯席會議，職能部門聯席會議，往往定期召開，會議間隔時間很長（如武漢城市圈領導小組會議與市長聯席會議一般一年召開一次），通過會議所簽訂的行政協議，往往只提供政府間合作的框架，并且法律沒有明文規定行政協議的效力問題，這種行政協議的落實也沒有制度性的約束和保障。因此，我們假設，如果能夠在有限范圍內通過實證的方法尋求可以解決現實問題的方案，構建起政府間合作的有效機制，再通過局部性機制創新的積累實現全局性制度優化，或許是破解武漢城市圈區域發展困境，實現政府間長效合作和區域善治的一條有效途徑。

一、武漢城市圈的發展困境

在武漢市周邊方圓100公里內，集中了鄂州、黃石、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門等8個中小城市，它們是湖北省經濟實力最集中的核心區。武漢城市圈這9個城市以全省約三分之一的土地承載了湖北省一半以上的人口，2013年貢獻了全省66.26%的GDP、49.43%的地方財政收入。但武漢與周邊城市在比較優勢基礎上的分工合作沒有形成，產業同構現象突出，如冶金、紡織服裝、食品加工等制造業，各市都有，競爭性遠遠超過了互補性。因此，地方政府不得不通過行政手段截取市場鏈條中對自身有益的環節，保護競爭性弱的產業，守住本地的既得利益。因此，由于各地利益分割而造成的市場分割，削弱了地方政府間的共同利益基礎，也降低了彼此之間的信任度，使相互之間主動合作難以達成，這也是制約武漢城市圈整體經濟發展的主要障礙。在這樣的大背景下，縱使湖北省有著得天獨厚的基礎條件，但是其經濟發展步伐和沿海一些地方相比卻顯得有些緩慢。2013年，湖北省的GDP在全國排名第九位。因此，如何打破區域內部的分割局面，充分發揮武漢市的中心輻射作用，以實現區域內各地市協同發展，對于振興湖北省的經濟十分重要。

“中國社會是個政府主導型社會，政府掌控著汲取、動員和調配一切社會資源的權力。因此，政府的管理體制與治理模式，在很大程度上決定著社會經濟發展的走向。”[1](p35)武漢城市圈的建立和發展，背后也都有地方政府的推動，尤其是省級政府通過行政命令、制定規范性的政策措施等方式向圈內各地市政府傳達一體化的決策要求，約束地方政府的市場保護行為，推動政府部門的合作。但省級政府這種自上而下的行政推動有其局限性，要完全破解區域發展的困境，還需要地方政府和部門的主動合作。

二、省級政府的推動與政府間合作的達成

湖北省政府早在20世紀末期就開始推動武漢與周邊城市之間的經濟協作，由于各地市政府并不熱心，有些地方甚至怕武漢攫取各地發展的機會和資源而有抵觸情緒。但這并不表明地方政府沒有橫向合作的內在需求，而是出于既有的體制性障礙、橫向合作的政治經濟成本、收益預期等多方面的考量而做出的理性選擇。當湖北省政府通過自上而下的行政推動啟動武漢城市圈一體化的進程后，省級政府承擔了許多地市政府合作、協調的政治經濟成本，并且在既有的體制下通過行政推動、政策引導、資金注入等多種方式來完善武漢城市圈各級政府合作的宏觀環境。這樣，在省級領導人的努力下，省直部門、地方政府按照省委、省政府的部署，參與到區域一體化的進程中，地方政府橫向合作的需求得以釋放。

1.搭建政府間合作的制度平臺。

在省級政府的動員下,地方政府之間的合作也日益頻繁。武漢城市圈啟動后，作為區域市場直接管理者的湖北省工商局扮演了協調者的角色，在省工商局的號召下，各城市工商部門迅速行動，在消除區域市場壁壘上進行了一系列聯合行動，制定了推進城市圈市場一體化的市場管理制度，形成了以“合作協議”為基礎的部門合作制度體系。2005年，省工商局利用對圈內9地市對口部門的領導和指導關系，將其聚集到一起，建立起各部門聯席會議制度，并在會上簽署了《武漢城市圈工商行政管理合作協議》，制定了武漢城市圈市場準入一體化、依法維權一體化、企業信用一體化、監管執法一體化、信息共享、二部交流等各項工作方案，并建立了工商管理合作組織框架。這些對于進一步破除區域性市場壁壘，推進城市圈市場一體化具有明顯的促進作用。此后，各省職能部門的聯席會議制度先后確立，武漢與周邊城市的合作項目也不斷增多，孝感、咸寧、仙桃等地陸續與武漢展開合作，以打開農產品的銷售市場。

2.制定規范政府間合作的政策措施。

除了省級政府自上而下的行政命令外，省級政府還制定了一系列規范性的措施，以約束地方政府間的惡性競爭。例如2008年，湖北省工商局頒布《武漢城市圈市場主體準入一體化試行辦法》，并將這一區域整合方案下發到圈內各地市的工商部門，具有法定的行政效力，因而對地方政府也具有約束力。根據這一試行辦法規定：“圈內跨區域經濟活動的申請人到圈內異地開辦企業，本地工商部門應當積極提供發放表格、登記咨詢、協助審查服務。申請人在圈內異地辦理登記遇到困難的，本地工商局應當積極協調異地工商局和相關部門解決困難。”在這種行政壓力下，地方政府不得不主動與其他政府部門合作，為企業的跨區域活動提供便利。省直部門通過這種方式努力消除地區間的隔閡，推動區域內的府際合作。

3.成立政府間協調機構。

武漢城市圈政府間的合作涉及9個城市以及多個政策領域，單靠省級政府部門的行政推動難以實現。為了協調府際之間的關系，湖北省政府還成立了武漢城市圈建設領導小組及辦公室。“領導小組辦公室負責具體組織編制城市圈建設發展規劃，制定區域合作中的有關政策，加強橫向聯合和組織對外招商，積極爭取國家支持，指導城市圈內行業協會建設，完成領導小組交辦的其他事項。”此外，湖北省委辦公廳、人民政府辦公廳成立“推進武漢城市圈全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區建設領導小組”，省人民政府辦公廳成立“武漢城市圈城際鐵路建設協調領導小組”，省工商局還成立了“省工商局推進城市圈建設領導小組”……根據我國政府上下級之間的對口模式，各地市政府、部門也建立起相應的城市圈領導小組與辦公室，承接上級交辦的各項任務，協調本地各部門之間的關系，處理與其他地市政府部門之間的合作事宜。這有助于突破舊體制中的條塊分割管理模式，釋放地方政府橫向合作的內在需求。

4.實質性的財政支持。

湖北省政府通過自上而下的行政推動和協調、構建政府間合作的制度平臺，制定規范政府間合作的政策措施，成立政府間協調機構，將圈內9地市的政府職能部門聚在一起，在促成其相互間合作方面還給予了實質性的資金投入與支持。“在武漢城市圈公共服務一體化方面，省政府通過基本建設支出、增發國債補助資金、交通建設資金等加大對武漢城市圈的基礎設施投入，包括武漢城市圈內的高速公路、鐵路、航空、信息四大通道建設和工業園區、工業集中地區的水、電、氣的投入，改善武漢城市圈內企業發展的硬環境。同時，充分利用國內政策性貸款、國外政府貸款和國際金融組織貸款，支持武漢城市圈基礎設施建設；……通過財政轉移支付資金對武漢城市圈內吸引優秀人才給予支持，對武漢城市圈內的衛生、教育、文化、養老保險等社會公共服務給予重點保障。”[2](p104-105)由此可見，湖北省政府的財政支持為區域內的府際合作創造了良好的條件。

武漢城市圈的建立至今已有十余年，經歷了從“諸侯割據”向區域初步一體化的演進過程。在這一段發展歷程中，湖北省委、省政府及各職能部門在推進圈內各地政府間合作方面發揮了主導性的作用，并在一定程度上釋放了地方政府的合作需求。

三、區域政府間合作：現存問題及制度困境

雖然我國具有自上而下的強有力的行政系統推動區域政府間的橫向合作，并建立起相關的制度性平臺。然而，這些政府間的正式合作制度也存在一定的局限性。同時，“上有政策，下有對策”的局面使得省級行政指令遭遇到具有自主利益的地方政府也頻頻受挫。因此，這種單向的政策措施，并不足以克服地區間的行政壁壘。

1.政府間正式合作制度的不足。

武漢城市圈政府間的合作主要是省級權威主體通過其行政權威推動的結果，并搭建起區域內政府間合作的平臺，形成了保證政府間合作的規范性制度和制度性功能組織，如“武漢城市圈領導小組（擴大）會議”、“武漢城市圈工商系統聯席會議”、“‘1+8’政協主席聯席會”、“9城市發改委主任聯席會議”、“城市圈交通聯席會議”等這些不同形式的會議；以及武漢城市圈建設領導小組、省工商局推進城市圈建設領導小組、武漢城市圈城際鐵路建設協調領導小組，它們是政府間合作協議達成以及政府制定、推動各種政策實施的重要制度性平臺。如2004年，省交通廳與武漢市交委策劃舉辦了武漢城市圈“1+8”交通聯席會議，區域內9城市交通局聯合簽署了《武漢城市圈交通合作框架協議》，修訂完善了《武漢城市圈交通發展規劃》；在武漢城市圈“1+8”建委主任聯席會議上，9城市又簽訂了《武漢城市圈各城市建委合作協定》；2005年1月13日，在武漢城市圈工商系統第一次聯席會議上簽署了《武漢城市圈工商行政管理合作協議》。[2](p139-140)這些會議制度以及制度性平臺確實對區域內各地市政府及其職能部門的交流與合作有促進作用，但仍有其局限性。

首先，這些會議是在省委省政府及職能部門的組織下召開的。從合作結構上看，形成了縱向權力主導下的橫向協作格局。但這種政府部門合作的直接推動力并非來自跨區域的經濟聯系，尚不足以沖破多種形式的行政壁壘，只能說這種自上而下的行政推動為各地市政府間合作提供了最初動力。

其次，這些會議一般每年召開一次，會議的成果一般以政府間合作的框架協議這一形式呈現。但在實踐中，由于行政協議的法律效力模糊不清，對締約機關具有怎么樣的效力以及應該如何實現合作完全沒有涉及。因此協議的締約機關取消、不履行甚至公然違約的現象屢見不鮮。“一些成員機關甚至只把行政協議的締結當作形象工程或政績考核的指標，從來沒有想過真正去履行行政協議。在它們眼里，締結行政協議這個行為本身就是最終目的，至于行政協議是否能夠實現并不是它們關心的對象。”[3](p186)

最后，跨行政區的制度性功能組織，是在不改變原有行政區劃和行政管理體制的前提下，針對特定區域和特定事務所設置的跨區域的組織機構。在實踐中，這類組織機構具有相應的人員編制和職權范圍，但并不是獨立的政府層級，也不具有獨立的行政主體資格，它們只是上級人民政府的辦事機構。如武漢城市圈建設領導小組辦公室，掛靠在湖北省發改委發展規劃處。“該機構主要負責一年一度的省推進武漢城市圈建設會議，但對會議所形成的決議及決議執行情況并沒有確立檢查、督導制度，致使許多政府間協議變成‘擺設’。正是由于機構職能定位不準確，使得武漢城市圈政府協調仍處于初級水平。同時由于該機構職能不全且沒有相關的權限，使得其在促進武漢城市圈政府的協調方面作用發揮有限。”[4](p60)

2.地方政府的自主性。

省級政府自上而下的行政推動，并不足以有效地克服由于長期行政分割而形成的政府間合作的“老、大、難”問題。改革開放以來，伴隨著財政體制的“聯邦化”趨向[5](p50)以及經濟社會管理權的下放，地方政府獲得了相對獨立的財政權和經濟社會管理權限，開始形成獨立的利益訴求和效用目標。這種獨立的利益結構與行政壓力、考核晉升激勵機制相結合，使地方政府具有相對獨立的自主性空間。“地方政府可以在相當程度上根據自己的偏好，自主地確立行政目標，并運用自己掌握的權力和財力，去實現自己的行政意圖。”[6](p112)因此，從省級政府到地市政府的行政指令，雖然具有制度合法性，但對于具有獨立利益結構的地方政府卻不一定具有可行性，只有各地形成合作的共識，實現利益的共贏才是政府間合作的最終動力。

3.區域內部發展不平衡。

省級政府并沒有有效解決區域內部發展不平衡的問題，反而加劇了這種差距。區域內部不同級別的行政單位間，如武漢市與其他縣級市、城鄉之間還存在較大的差距。首先是各地行政等級的差距。區域內的9個城市行政等級不同，只有中心城市武漢是副省級城市，其他的黃石、鄂州等城市中有5個地級市和3個副地級市，因此，區域內存在等級結構不合理的狀況。此外，區域內各地市經濟實力也存在較大差距，表現為“武漢獨大、一強眾弱”。省政府為了把湖北省打造成中部地區的“第四極”，把省內的優勢資源集中在武漢，并且給予多項政策支持。其他各地市為了謀求發展，必須在一定程度上與中心城市武漢進行競爭，同時更需要同圈內其他地方政府在經濟發展要素方面展開爭奪；這就造成了武漢城市圈府際之間相互擠壓的效應，阻礙了區域內良好府際合作關系的形成。區域內的城市為了抵制本轄區內資源流失，甚至在城市當中建立了壁壘；在交通問題上，區域內各地市之間層層設卡，各種收費站多如牛毛，阻礙了區域一體化的進程。因此，如果地方政府間缺乏主動合作的動力，區域發展的困境還是無法在短期內破解。

四、創新政府間合作機制的探索

1.政府間合作機制的構建與合作制度的發展：可行的實踐樣本。

在省級政府的縱向推動下，武漢城市圈內各地市政府橫向合作的需求不斷被釋放。2007年，為達成武漢與鄂州兩港合作，鄂州市政府領導人，交通局長、港航局長和武漢市交委領導、港航局長及相關部門負責人通過“兩港合作座談會”這樣一種政府間對話機制，實現了兩地港口之間的合作，達到兩港“優勢互補、互惠雙贏”的目標，最終實現了武漢鄂州港口一體化，因此，“機制創新”與“府際關系改善”二者之間的確具有可以通過經驗驗證的強關系。這種合作機制的構建是在有限的范圍內通過實證的方法尋找到解決現實問題的方案，從而推動政府間合作的實現。其成功經驗為通過政府間對話機制解決合作問題提供了有益借鑒。

2014年，為實現汽車產業轉型，武漢市向周邊城市仙桃拓展“飛地”，即由仙桃市負責“飛地”的基礎設施建設，武漢市派駐工作專班，雙方共建武漢經濟技術開發區龍華山工業園區，作為武漢市汽車產業發展配套基地和產業轉移基地。仙桃市也能充分利用武漢開發區提供的品牌和稅收優惠政策，兩市共享收益。同時，兩市還通過互派干部交流，掛職鍛煉的方式，建立起合作共建工作機制。這一合作機制既發揮了武漢市的輻射帶動作用，為武漢市的產業轉移拓展了空間，又與仙桃實現了經濟優勢互補。

武漢與仙桃政府合作共建的工作機制在之后武漢與黃岡的合作中也得到反復運用。2014年底，為推進區域一體化發展，更好地發揮武漢的輻射帶動作用和黃岡市的地理區位優勢，促進黃岡革命老區與武漢同城化發展，黃岡市和武漢市采取了經濟托管方式（由武漢市進行經濟技術方面的管理）進行合作，并成立了合作共建工作專班，由武漢經濟技術開發區管委會主任負責，研發中心、發改、財政、招商、規土、經信等部門共同組建。同時，黃岡市也對應相關部門組成工作專班，由黃岡市副市長負責，市招商局牽頭開展對接工作。工作專班每周召開一次以上工作碰頭會，研究開展合作的相關問題，并建立起合作共建工作機制。武漢市和黃岡市通過這種合作機制建立起武漢經濟技術開發區黃崗工業園。

2.政府間合作機制的構建——一個分析框架。

由上述機制創新的案例可以看出，政府間合作機制構建的動力并不是某種理想的目標，而是現實中所要解決的具體問題。首先，需要設定一個合作目標。在我國的治理結構下，實現操作性目標還需要一定的政治角色形成的政治結構來完成，這種結構擁有的實際的權力，并且可以做出關鍵性決策，來改變政治行為方式，達成政治角色所認可的目標。其次，通過機制創新所帶來的政府間合作效果是可以通過經驗加以驗證的，也就是說在機制創新和府際關系改善之間存在緊密的相關性。最后，如果政府間合作機制創新能夠帶來政府間關系的改善，并且這種改變是規則性的，具有局部的普遍性，那么這種機制在區域內是可以擴散的。即地方出現類似的行為格局和環境時，這種機制創新的經驗可以被借鑒。因此，筆者認為，可以從針對性的問題、操作性的目標、實權性的結構、規則性的行為、可驗證的結果、可推廣的經驗這六個方面來構建政府間合作的機制，以彌補正式制度的缺失和缺陷，推動正式制度的發展，實現圈內政府間長期有效的合作與區域善治。這些小型的制度設計和創新累積起來，可能會產生令人驚奇的效果。

五、結論

圖1-1： 政府間合作機制的分析框架

在區域一體化深入發展的大背景下，要突破武漢城市圈的發展困境，首要目標是要打破區域內的行政分割，實現政府間有效合作，這不僅可以減少施政成本，創造共同利益；另一方面，政府間合作在環境治理、公共物品供給等領域上發揮著不可或缺的作用。在省級政府的推動下，區域政府間合作的正式制度在逐漸完善，但尚不足以沖破多種形式的行政壁壘。在尊重武漢城市圈區域合作與發展的歷史與現狀的基礎上，各地方政府通過機制構建、機制創新而展開協力合作，以解決針對性的區域發展問題，實現特定的效用目標。其優點是無須對既有的體制進行變更，可以使針對性的問題在短時間內得到更有效的解決，從而彌補了正式合作制度的不足。但這些合作機制也往往很容易被架空，因為政府間的合作大多是靠地方領導人來推動的。因此，要保證區域政府間的長效合作，還需要這些機制在實踐中反復被驗證和評估，以確保它們與政府間關系的改善具有很強的相關性。

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