探索職務犯罪“預防告誡”制度的思考

楊柯一　楊曉

內容摘要：開展預防職務犯罪檢察告誡工作，是最高人民檢察院著力提倡探索運行的一項創新機制。本文從開展“預防職務犯罪檢察告誡”的意義、開展"預防職務犯罪檢察告誡"實踐研究以及開展預防職務犯罪檢察告誡制度的司法意義等三個方面較為系統地闡述了開展預防告誡工作的現實意義、法律政策依據和工作實踐的具體做法，對各級檢察機關開展預防告誡工作具有較強的指導意義。

關鍵詞：職務犯罪 預防告誡 思考

職務犯罪是最典型、最突出的腐敗現象之一，黨和政府歷來高度重視腐敗問題，十八大以來，以習近平總書記為首的黨中央更是重拳出擊，懲治腐敗。職務犯罪，禍國殃民，面對職務犯罪預防的嚴峻形勢，新野縣院在工作中創新運行“預防職務犯罪檢察告誡”工作機制，進行了有益的探索研究。

一、開展“預防職務犯罪檢察告誡”的背景和意義

預防職務犯罪檢察告誡，是指檢察機關指派專人對需要告誡對象就其本人或單位存在的職務犯罪隱患，進行提醒、告誡的警示性談話。它是檢察機關法律監督職能的延伸，是檢察預防制度創新的有益嘗試。當前，探索開展“預防職務犯罪檢察告誡”具有非常重要的歷史意義和現實意義。

（一）開展“預防職務犯罪檢察告誡”是由當前反腐敗斗爭的嚴峻形勢決定的

習近平總書記在十八屆中紀委二次、三次全會上反復提出：當前滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴峻復雜，一些不正之風和腐敗問題影響惡劣、亟待解決。據最高人民檢察院的數據表明，過去10年，全國每年查辦的涉嫌職務犯罪的國家公職人員平均在4萬人左右；十八大以來，以習近平總書記為首的黨中央的反腐力度更是空前。預防職務犯罪工作只有不斷推陳出新，與時俱進，才能有效遏制職務犯罪多發的勢頭。

（二）開展“預防職務犯罪檢察告誡”是深入貫徹黨中央關于反腐倡廉一系列方針政策的具體行動

在中紀委十八屆三次全會明確要求要加大預防腐敗工作力度，加強反腐倡廉教育和廉政文化建設，強化對權力運行的制約和監督，研究并實施體制機制制度創新，推進反腐倡廉法規制度建設。習近平總書記關于“預防職務犯罪出生產力”的重要論斷，更是豐富了馬克思主義經典作家對社會生產力內涵的深刻揭示，把預防職務犯罪工作提高到無以復加的高度。

二、開展“預防職務犯罪檢察告誡”實踐研究

（一）轉變觀念、創新機制，實現職務犯罪預防制度化

傳統的職務犯罪預防主要依靠于法制宣傳、警示教育等手段，預防方法較為單一，而且預防的針對性不強，對不同部門、不同行業、不同領域、不同環節發生的各種不同的職務犯罪預防難以做到有的放矢。另外，大多數時候，預防工作往往是案件辦完后再預防，預防效果不明顯，預防的前瞻性也不強。為貫徹落實中共中央《建立健全懲治和預防體系2013-2017年規劃》的部署，我院在反復探索實踐的基礎上制定出臺了《新野縣人民檢察院預防職務犯罪檢察告誡實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》規定，預防告誡制度的主體為新野縣人民檢察院，必要時商請紀檢監察及組織部門參加；預防告誡的對象為經檢察機關偵查或初查后發現有違法行為但尚不構成職務犯罪的單位或個人、被檢察機關依法作不起訴處理的單位或個人、有行賄行為的單位或個人、發生職務犯罪窩案、串案或重大職務犯罪案件的單位等十類對象；《辦法》還對預防告誡實施的形式、內容、地點、程序以及相應的處理作出了詳細規定。為保證預防告誡的實效性和權威性，該院不僅對檢察人員實施告誡時所應遵守的預防紀律做出了嚴格規定，而且在檢察院辦公樓一樓辦案區專門設置了預防職務犯罪檢察告誡室，并配備了先進的多媒體設備。

（二）由面到點、針對特點，突出職務犯罪預防個性化

為突出預防成效，在每一次預防告誡實施前，我們都針對不同行業、不同領域、不同特點的談話對象和存在的不同問題制定不同告誡提綱采取不同的告誡方式，做到了定位準、方向明、措施實，從而使每一次告誡都能觸及靈魂，發人深省。一是針對告誡對象的不同，突出告誡方式的差別化。二是針對部門、行業的不同特點，突出告誡內容的個性化。根據告誡對象所處的不同的部門、不同的行業，對其任職部門要注意的事項、存在的職務犯罪隱患，以案說法，以案析理。三是針對個人與部門的不同，突出告誡形式的多樣化。對于個人問題一般采取個別告誡、個別走訪的形式，對于部門或者行業存在的問題，則采取集體告誡的形式。如：去年5月，我院結合全縣基本公共衛生服務項目執行情況專項預防調查中發現的問題，對縣衛生局領導班子及相關基層醫療衛生機構負責人實施了集體告誡，不僅具體指出了全縣基本公共衛生服務項目執行過程中存在的9個方面的問題，而且在深入剖析原因的基礎上，提出了行之有效的預防對策和建議。集體告誡會后，全縣醫療衛生機構全面整改，不僅規范了公共衛生補助資金的管理使用，而且大大提高了基本公共衛生服務的質量和效果，有效保障了廣大人民群眾的切身利益。

（三）寬嚴相濟、懲防結合，彰顯職務犯罪預防人性化

我們在預防告誡過程中，還引入寬嚴相濟原則，初步建立了人性化的預防模式，既把好了預防的最后關口，又及時抓好了一些輕微的未達到立案條件的違法犯罪對象的處理，教育挽救了涉嫌職務違法違規的人員。一是作為一種非司法程序，告誡的氣氛相對融洽。由于告誡的出發點是為了預防和幫助，因此告誡的內容更容易被告誡對象所理解和接受。二是突出預防告誡的規范性，制度的設計盡可能嚴密。為確保預防告誡工作的規范、有序、健康運行，我院還制定了包括預防告誡審批表、告誡提綱、預防告誡通知書、預防告誡協助函、職務行為廉潔自律保證書、檢察建議書、移送意見書、回訪跟蹤表、預防告誡檔案在內的一整套業務流程，并嚴格按流程操作，按權限審批。三是避免告誡的隨意性，嚴格審批程序。為了避免告誡的隨意性，防止給告誡對象帶來不必要的負面影響，《辦法》對告誡的對象、審批的權限作了明確而具體的規定，同時要求預防告誡實施前應制定詳細的告誡預案。四是貫徹寬嚴相濟的原則，告誡的效果更加明顯。告誡制度突出了重人性、講方法、求真效、抓本質的特點，為告誡對象主動交待問題和立功提供了機會。

三、開展預防職務犯罪檢察告誡制度的司法意義

預防職務犯罪檢察告誡制度，作為一項制度有充分的理論、法律和政策依據。

（一）預防告誡的理論依據

從廣義層面講，檢察預防應當內蘊“防”和“治”兩個方面，包括一切防止職務犯罪發生的措施及其活動和過程，是一種對職務犯罪的綜合治理。檢察機關開展預防告誡具有兩個方面的理論基礎。一是從職務犯罪產生規律看，需要使職務犯罪“懲”“防”鏈條更加完整。犯罪主體走上犯罪道路，是由于它自身的某種因素與外界的某種因素相互作用的結果。而犯罪產生的原因是可以控制的，因而犯罪的規模和趨勢也可以通過預防活動予以控制。當前對職務犯罪單純使用教育、行政等預防方法，缺乏力度和實效，而懲治又是在犯罪對社會的實際危害已經發生之后采取的補救措施，具有滯后性和被動性，一般采取強制嚴厲的方法，往往對犯罪人的家庭、單位產生一定的影響。而預防告誡則是一種集教育、警示于一體的預防方式，能夠增加預防的威懾力，又避免嚴厲懲治的“副作用”，承前“防”接后“懲”，促進懲防腐敗“鏈條”的完整。二是從法律監督原理看，預防告誡也是一種檢察監督方式。法律監督的意義在于“維護憲法和法律的統—正確實施，在基本含義上，包含了兩個密不可分的方面：既要懲治和糾正，也要防止或預防。就是說，法律監督既包括對已經發生的錯誤、違法、犯罪的事后發現、糾正和補救，也包括對錯誤、違法、犯罪的事先檢查、警示與防范。預防職務犯罪是檢察機關履行法律監督職能的本質要求。檢察機關的法律監督權作為法律實施的自我保障機制，并不是孤立存在的，而是與立法、執法、守法等活動緊密結合在一起的，其目的在于預防和消除法律實施過程中出現的越軌、違法行為，保證法律的統一正確實施。檢察機關對輕微違法的公職人員進行預防性的預防告誡是職務犯罪偵查職能的自然延伸，是有效履行法律監督職責的一種方式。

（二）預防告誡的法律政策依據

一是法律有明確規定。根據《憲法》第129條及第24條規定，這是檢察機關開展職務犯罪預防工作的憲法保障。《刑事訴訟法》第2條特別將“教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭，以維護社會主義法制”規定為刑事訴訟法的任務之一。法律監督是對法定權力行使的監督，著重于對立法者、司法者、執法者的公權力行使進行監督，防止公共權力被濫用。檢察機關開展職務犯罪預防工作的本質就是促進有關單位、部門完善制度、強化管理，保證權力運作正當合法。二是最高人民檢察院有明確要求。《最高人民檢察院關于進一步加強預防職務犯罪工作的決定》21條規定：“對于典型職務犯罪案件，適時組織協調職務犯罪預防部門派員介入案件的偵查、起訴活動，共同研究犯罪原因、手段和發案規律。”《人民檢察院預防職務犯罪工作規則（試行）》規定預防部門的職責包括“開展預防咨詢和警示宣傳教育”以及“處置預防工作中發現的職務犯罪線索”，并明確規定“預防職務犯罪部門在預防調查中，應當注意發現并依照規定作好職務犯罪線索移送等工作”。《最高人民檢察院關于檢察機關內設機構職責分工試行辦法》也規定：“預防部門負有對預防職務犯罪信息、線索收集、掌握和研究利用的職責。”