教育公平視域下中職經費投入的問題與對策

李 寧，林 婷

教育公平視域下中職經費投入的問題與對策

李 寧，林 婷

中等職業教育事業的發展離不開教育經費的投入，它推動了我國中等職業教育的快速發展。然而，我國中等職業教育經費還存在著教育經費投入不足，區域間差異比較明顯等不公平現象。中等職業教育經費投入的公平性是實現中等職業教育公平的起點，也是實現社會公平的重要手段。在“教育公平”理念下研究中等職業教育經費投入，有助于國家正確認識中等職業教育對社會經濟發展的作用，制定出更公平的中等職業教育財政政策，促進中等職業教育的全面發展。

中等職業教育;教育經費投入;政策建議;教育公平

教育公平作為社會公平價值在教育領域的延伸和體現，不僅是教育現代化的基本價值和基本目標，也是社會公平的重要基石。教育公平是人們對現有教育資源分配情況的一種主觀評價。［1］只要有不公平現象的存在，人們就會產生相應的公平訴求，并且通過制定相關的政策和原則把它體現出來，以期得以實現教育公平在現實生活中的演進，不僅在理論上有不同的理論和流派，而且在實踐中也呈現出不同的階段和側重。1948年12月，聯合國大會通過了《世界人權宣言》，將“受教育權”確認為一項人權，教育公平原則逐漸成為國際社會普遍公認的教育思想，而且已成為各國制定教育法規與政策普遍遵循的基本原則。

從社會學和經濟學的視角看，教育公平是指一定社會給予全體社會成員自由、平等地選擇和分享當時、當地公共教育資源的狀態。中等職業教育是教育系統中教育公平的重要組成部分，既具有教育公平的普遍性，也具有自身的特殊性，它是指平等地滿足每個人在人生發展的不同階段不斷接受職業教育和培訓需求的基本平等和對差異發展的尊重，以保障個人的生存權和發展權的實現和自由幸福的生活。

如今，“教育機會均等”成為教育公平、教育民主化的核心問題，教育機會均等的原則主要是為了改變處于不利地位的弱勢群體的接受教育的狀況。通常認為，教育機會均等包括三個層面:教育起點平等、過程平等和結果平等，而中等職業教育經費的公平就是教育機會均等的重要組成部分。［1］《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確提出要大力發展職業教育，并強調指出:“發展職業教育是推動經濟發展、促進就業、改善民生、解決‘三農’問題的重要途徑，是緩解勞動力供求結構矛盾的關鍵環節，必須擺在更加突出的位置。”2010年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》中提出，依靠行業企業發展職業教育，推動職業院校與企業的密切結合。除此之外，還動員全社會關心支持職業教育發展;提倡多渠道增加經費投入，建立職業教育學生資助制度等。職業教育經費是職業教育發展的物質前提，然而，現實中的中等職業教育經費投入面臨著公平危機。由此可見，在“教育公平”理念下研究中等職業教育經費投入，有助于人們改變對職業教育偏見，關心和支持職業教育發展，制定出更加公平的中等職業教育財政政策，促進中等職業教育的可持續發展。

一、中等職業教育經費投入中的公平問題

中等職業教育經費是中等職業教育發展的物質前提。目前，我國中等職業教育經費投入還存在總量不足、生均經費偏低、區域投入不均衡等教育不公平問題。中等職業教育公平表現在中等職業教育經費投入方面主要有以下三個層面:一是中等職業教育在教育系統內的經濟地位偏低;二是中等職業教育經費的投入與它的高成本不相適應;三是區域中等職業教育投入不均衡。［2］

(一)中等職業教育在教育系統內的經濟地位偏低

雖然我國的中等職業教育經費投入總量呈逐年增長的趨勢，但是在整個教育經費體系中所占的比例偏低，全國的中等職業教育經費投入不足，不能滿足教育事業發展的需要。［3］中等職業教育在整個教育系統內的地位偏低表現為以下三個方面。

1．與普通高中相比，中等職業教育的經費投入相對不足。由表1可知，2011年，我國普通高中教育經費收入2 494．36億元，中等職業教育經費總收入為1 638．50億元，普通高中教育經費總量是中等職業教育的1．52倍，而從規模上看，2011年普通高中在校生規模為2 454．82萬人，中等職業教育在校生數為2 205．33萬，普通高中在校生規模僅超過中等職業教育的11．3%。［3］

表1 2009－2011年中等職業教育與普通高中的經費收入、在校生數的情況

對比中等職業教育與普通高中的情況，2009年－2011年，普通高中的在校生數比中等職業教育的高出200萬左右，但是2009－2011年的普通高中教育經費比中等職業教育的分別高出580.57億元、646．04億元、855．86億元。［3］

縱觀這三年的中等職業教育經費，經費逐年增加，但投入仍然比普通高中的投入低得多。由此可見，中等職業教育的經費的投入遠遠低于普通高中教育，投入相對不足。這也表明了中等職業教育在整個教育系統內的地位偏低，得不到該有的教育公平對待。［4］

2．中等職業教育占教育經費投入的比例逐年降低。從近幾年中等職業教育經費的投入來看，我國中等職業教育占全國教育經費投入的比例逐年降低。由表2可知，2010年，中等職業學校占比6．94%，比上一年減少0．32個百分點，2011年，中等職業學校占比6．86%，比上一年減少0．06個百分點;這兩年，中等職業教育經費的投入有遞減的趨勢(見表1)。就中等職業教育經費而言，其所占比重與上世紀90年代的10%有較大距離。2011年，整個職業教育占全國教育經費的比重為12．1%(其中高等職業教育占全國教育經費的5．24%)。而國際慣例認為職業教育經費占全國教育投入的一般比例應為25%、高標準為35%。①現階段，我國職業教育經費投入，包括中等職業教育經費投入在內都還遠遠達不到國際標準。由此可見，在經費投入方面，這也是整個中等職業教育受到不公平對待的一個表現中等職業教育階段的投入嚴重不足。

表2 2009年－2011年中等職業教育經費投入情況

3．行業企業和社會投入不足。近年來，我國中等職業教育經費的構成中，國家財政性教育經費投入和事業收入是兩個主要來源，其中，事業收入主要是學雜費(見表3)。［5］分析2011年中等職業教育經費收入情況，全國中等職業教育經費中國家財政性教育經費和事業收入二者之和為93.13%，由于實行了較為有力的資助政策，學雜費比例有所降低，但仍然占了總收入的16．29%。21世紀初，發達國家的教育支出平均已達到GDP的6．1%②，但是我國教育支出占GDP比重4%的目標直到2012年才達到，在總體教育經費投入不足的情況下，中等職業教育占全國教育經費投入比例偏低，更顯不足。這種中等職業教育經費投入現狀說明了職業教育經費來源相對單一且投入不足，行業、企業和社會力量對中等職業教育的投入尤顯不足，社會傳統觀念“萬般皆下品，唯有讀書高”也影響著社會力量對中等職業教育辦學的投資。這種情況下，學校正常運作所需的經費平攤到接受中等職業教育的學生身上，無法體現中等職業教育的公益性，這體現了中等職業教育在現階段的社會受到的不公平對待，這也是中等職業教育不公平的一個方面。

表3 中等職業學校教育經費收入情況(2011年)

(二)中等職業教育經費的投入與它的高成本不相適應

中等職業教育主要培養應用型、技術型的人才，重視學生動手操作能力的培養，不同于普通高中的黑板加粉筆的講解模式，這就從本質上決定了職業教育是高投入、高成本的教育類型。但是我國傳統觀念認為“學而優則仕”，輕視職業勞動技能，使得培養技能型專業人才的中等職業教育得不到社會的重視，國家對其投入也不足，沒有得到很好的發展。

2011年，普通高中生均教育經費為10 000.69元，中等職業教育生均教育經費為10 399．52元，僅僅比普通高中高出398．83元。普通高中生均國家財政性教育經費為7 332．42元，中等職業教育生均國家財政性教育經費為5 731.88元，比普通高中生均教育經費低1 600多元。普通高中生均預算內教育經費為6 263．81元，中等職業教育生均預算內教育經費為4 725.15元，比普通高中生均預算內教育經費低1 538.66元。中等職業教育生均成本遠遠高于普通高中是國際上普遍公認的事實。然而，世界銀行1998年的一項研究規定，發展中國家的中等職業教育一般比普通高中的生均經費高153%。②現階段，我國中等職業教育生均經費的比普通高中的還要低，遠遠達不到國際標準。以上數據表明，要把中等職業教育中的實踐部分如實習、實訓落到實處，突出職業教育特色，提高應用型人才培養的質量，教育經費的投入不足是一個很大的缺口，也是國家層面對中等職業教育的不夠重視的一個表現。

(三)區域中等職業教育經費投入不均衡

均衡配置中等職業教育經費有助于保障社會公平，促進社會的和諧與穩定。現階段我國中等職業教育經費投入呈現出嚴重的區域間不均衡，直接影響了區域間中等職業教育的平衡發展。

1．區域中等職業教育均衡發展的現狀。中等職業教育為社會經濟發展培養高素質的技術型和應用型人才，為區域經濟發展做出巨大貢獻，同樣，不可避免地呈現與經濟發展類似的某些特征，在發展模式上同樣存在均衡發展與非均衡發展的問題。中等職業教育的均衡發展既包括區域間中等職業教育的均衡發展，也包括區域內中等職業教育的均衡發展。由于我國地域遼闊，各地區的經濟條件、自然環境和文化歷史傳統等差異很大。特別是自上世紀80年代以來，我國政策的基本價值取向是“效率優先，兼顧公平”，國家對區域社會經濟發展采取了讓一部分地區先富起來的非均衡發展戰略，對東部地區給予了政策傾斜，促進了這些地區經濟的快速發展，也使得東、中與西部地區經濟發展水平的差距進一步擴大。由于教育經費的短缺，教育發展在一定階段也堅持了“效率優先，兼顧公平”的原則，重視教育規模和教育發展速度，對部分學校投資傾斜，造成區域之間、城鄉之間和學校之間職中等業教育發展水平的不均衡。中等職業教育均衡發展追求教育平等的原則，就是要為更多的人提供接受中等職業教育的機會，尤其要為社會弱勢群體創造接受中等職業教育的機會;此外，還要保證不同地區的中等職業院校有必需的校舍、師資、實驗實訓設備等基本辦學條件。［5］

目前，區域經濟發展的不均衡導致社會公平問題凸顯，并影響到經濟的持續增長，政府開始強調公平的重要性，教育政策的價值取向由“效率優先，兼顧公平”轉為效率與公平二者的并重。黨的十八大提出，要真正落實權利公平，最重要的是加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，如公共財政制度、收入分配制度和社會保障制度。圍繞建設社會主義和諧社會的目標，在公共政策領域，貫徹落實科學發展觀要更加重視社會公平問題，更加關注弱勢群體的社會權益，更加關注保障弱勢群體的教育權益。

現階段，我國職業教育的管理體制是“分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”，財政投資體制采用“誰主辦、誰投資，地方為主”的方式。地方財政統籌是我國職業教育經費主要支柱，中等及中等以下職業教育由區縣負責或通過行業部門投入。我國區域間經濟發展水平存在很大差異，這種辦學地方化的制度必然會造成各地職業教育投入水平的差異。中等職業教育經費投入呈現出嚴重的區域間不均衡，直接影響了區域間中等職業教育的平衡發展，中部地區由于經濟不如東部地區發達，又沒有西部的中央財政轉移支付的大力支持，因此，中部地區成為職業教育發展的軟肋，東部與中部地區“兩極化”現象嚴重。中等職業教育不健康的發展直接或間接影響地區的社會經濟發展。中等職業教育投資較少的中部省份陷入了產業經濟緩慢發展的惡性循環，導致我國區域發展更為不平衡，社會公平問題更加凸顯。

2．我國中等職業教育預算內生均經費的區域間差異較大。(1)省際差異明顯。從表4中31個省份、直轄市、自治區中等職業教育生均經費情況可以看出，預算內生均經費最高的是北京市，生均經費達到19 410．65元，最低的是湖北省，生均經費3 944．59元，相差約4．9倍。省際間的差異較大，加劇了省際間經濟發展的不平衡。(2)東、中、西部區域間差異呈現“中部凹陷”的趨勢。由表4可知，東、中、西部的預算內生均經費的平均值分別為9 144．50元、5 936．74元、7 521.63元。從平均值來看，東部和西部差距不是很大，預算內生均經費最高的5個省份分別為:北京、上海、天津、西藏、新疆，東部占三個，西部兩個。而中部地區由于經濟發展比不上東部，國家扶持的力度比不上西部，導致中部地區的預算內生均經費是三個區域中最低的，僅為5 936．74元，比全國平均數7 534．29元低21．20%。此外，預算內生均經費最低的5個省分別為湖北、湖南、安徽、河北、重慶，其中，最低的3個均為中部地區省份，不足5 000元。(3)區域內部差距較大。從表4所示各地區的經費離差來看，東部地區的內部差距比中部、西部都大。東部地區最高的是北京為19 410.65元，是最低的河北4 953．92元的5倍左右。西部地區次之，最高的西藏，為12 887.17元，最低的是重慶4 962．05元，前者是后者的2．59倍。中部區域內差異最小，最高的是吉林8 778．32元，最低的是湖北3 944．59，前者是后者的2．23倍。

表4 2011年全國31個省、自治區、直轄市中等職業教育預算內生均經費情況 單位:元

表5中的極差為最高值與最低值之差，平均數為全國或地區的平均教育經費。根據表5可看出，現階段，我國區域中等職業教育的均衡發展應科學分析當地經濟發展的狀況，明確中等職業教育的發展對區域經濟的貢獻。此外，中央政府不應該只重視對西部地區的中等職業教育的投資而忽視對東、中部，特別是中部地區的投入。只有區域中等職業教育發展均衡了，才能推動區域經濟的發展，更好地實現區域教育公平。

表5 區域內中等職業教育經費極差分析 單位:元

三、教育公平視域下中等職業教育經費投入的政策建議

切實提高中等職業教育經費公平，應該以中等職業教育中政府方面的改進為切入點，努力做好以下三方面的配套制度設計。

(一)發揮政府在中等職業教育投資中的主要作用

作為“準公共產品”的中等職業教育，除了受教育者個人和接受畢業生的單位之外，社會就是最大的收益者，中等職業教育的畢業生為區域經濟發展做出了巨大的貢獻，所以，政府應該成為中等職業的主要投資方。

1．政府加大對中等職業教育的投入比重。國際慣例認為，發展中國家中等職業教育經費應比普通高中高出153%，而我國中等職業教育經費比普通高中的低，這種現實表現了中等職業教育受到國家層面的不公平對待。建議政府部門通過比較中等職業教育和普通高中教育在培養人才的成本差異基礎上做出合理的結構調整與規劃，增加中等職業教育投入經費的結構比例，以確保中等職業教育在整個教育系統中得到公平對待與可持續發展。根據我國中等職業教育經費來源，國家財政性教育經費占了整個教育經費收入70%左右，特別是中等職業教育實行的免費教育政策之后，政府應承擔更多的財政投入。中央政府和省級政府都應該加大對中等職業教育經費的支付力度，明確各級政府在中等職業教育經費中應該承擔的責任。

2．建立適應當地經濟發展的經費投入體系。改革開放以來，政府對區域經濟發展的政策傾斜使得區域經濟發展不均衡，同樣，這也體現在中等職業教育的區域發展中。東、中、西部三個地區由于經濟發展水平不一樣，各級政府承擔的經費比例應該也不同。東部地區的發達省市，應該實行以省級與縣級政府為主要的投資主體。在中部地區，建議實行中央和省級政府作為投資主體。西部落后地區，建議實行以中央財政為主、中央與省級政府一同負責的經費投入體制。這樣中等職業教育經費的來源才能得到保障，區域中等職業教育也能得到均衡發展以實現中等職業教育的公平發展。［6］

(二)加快制定和推行中等職業教育生均經費標準

中等職業教育生均經費投入不足是一個受多種因素影響的，長期存在的歷史現象。從教育公平的視角來看，我國中等職業教育應該制定出與本省市經濟發展水平相適應的生均經費標準，規定生均經費標準的構成內容。各地政府要依法加快推動省級政府制定并落實中等職業院校的生均經費基本標準和生均財政撥款基本標準的研制工作。由于中等職業教育因有其經濟性和教育性雙重身份，在制定生均經費標準時，有其特殊的準則遵循。首先，要考慮地域經濟差異性，各省、市應根據當地人均國民生產總值、人均工資收入水平、人均可支配收入、人均消費指數等主要經濟發展指標來制定生均經費標準。建議中等職業教育生均預算內經費不低于本地的普通高中標準的2倍。①除此之外，政府還需依照標準，足額撥付經費，保證生均經費和生均公用經費穩定增長以改善中職學校的辦學條件，加強中職學校的基礎能力建設，為中職學校的可持續發展提供物質保障基礎。［7］

(三)鼓勵社會力量加大對中等職業教育的投資

雖然政府資金投入是我國中等職業教育主要的辦學經費來源，但社會力量參與也不容忽視，畢竟政府財政性投入增長極其有限，無法跟上招生規模的增長比例。教育的成本必須由多個受益主體共同分擔，必須建立中等職業教育成本分擔機制，鼓勵社會力量對中等職業教育的投資，擴大教育經費的來源渠道，填補政府財政支持的不足。作為市場經濟中重要主體的企業是職業教育發展的受益者。各級政府應制訂鼓勵和引導企業投資職業教育的政策，為校企合作人才培養模式創造有利的企業環境。根據《中華人民共和國民辦教育促進法》，社會力量可以直接創辦民辦職業學校，對于民辦職業教育應與公辦學校一視同仁，給予政策支持和法律保障，使其可以參與校企合作，通過為中職學校提供實習基地、實習設備，建立長期的校企合作機制;也可以通過捐款、提供職業教育培訓的相關費用等多種方式參與職業教育。

注釋:

①郭國俠，向才毅，龐青．職業教育財政經費保障機制建設研究［J］．中國職業技術教育，2012(12)．

②劉溶．我國職業教育經費投入問題研究［J］．現代交際，2013(5):165．

［1］楊東平．中國教育公平的理想與現實［M］．北京:北京大學出版社，2006．

［2］蘇敏．我國職業教育經費投入的成績、問題與政策建議［J］．職教論壇，2012(25):4－8．

［3］教育部，國家統計局．中國教育經費統計年鑒［M］．北京:中國統計出版社，2010－2012．

［4］馬樹超，張晨，陳嵩．中等職業教育區域均衡發展的成績、問題和對策［J］．教育研究，2011(5):52－57．

［5］馮躍霞．我國中等職業教育經費投入現狀及政策建議［J］．河南科技學院學報，2012(8):42－45．

［6］馬樹超．區域職業教育均衡發展［M］．北京:科學出版社，2011:95－100．

［7］張萬朋．對我國中等職業教育經費現狀的分析及相關思考［J］．清華大學教育研究，2010(2):119－124．

［責任編輯 曹 穩］

李寧，男，廣東技術師范學院教育學院副教授，主要研究方向為職業教育管理;林婷，女，廣東技術師范學院教育學院2013級碩士研究生，主要研究方向為職業教育管理。

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