實踐與探索：政府購買社會組織服務的成效分析※——以杭州、天津、武漢三地為描述對象

○ 崔光勝 段平平

政府向社會組織購買公共服務，在我國方興未艾，既有中央政府的政策支持，也有各地政府的積極實踐與探索，還有廣大社會組織和公眾的熱情參與。這些力量推動著我國政府購買社會組織公共服務不斷向前發展。在全國各地的廣泛開展中，杭州、天津、武漢三地的實踐頗有特色，這些經驗將對我國政府購買公共服務產生重要的影響。

一、政府向社會組織購買公共服務的政策依據

（一）全國性的政策文件

一般認為，2013年9月，由國務院辦公廳頒發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，是我國中央政府出臺的關于全國性的標志性文件，該文件提出了政府購買服務的四大基本原則：（1）積極穩妥，有序實施；（2）科學安排，注重實效；（3）公開擇優，以事定費；（4）改革創新，完善機制。文件還對購買主體以及承接服務的主體進行了相關規定，對政府購買的服務內容也要求體現其公益性和公共性，對適合由社會力量承擔的公共服務可交由社會力量去承擔，不允許購買不適合社會力量承擔的服務和不屬于政府職責范疇內的服務。

2015年1月4日，國家財政部、民政部和國家工商總局共同發布了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，此辦法中提出了一個對購買服務工作的新要求，即為了避免出現政府花錢購買服務、財政撥款養人的現象，對承接了政府購買服務的事業單位，按照“費隨事轉”的原則調整財政預算方式[1]。理論界認為，此項政策對政府購買服務工作與事業單位改革提出了新要求。

2015年5月，文化部、財政部、新聞出版廣電總局和體育總局聯合發布了《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，文件對政府購買公共文化服務制定了指導性的目錄，并要求各地方政府根據本地的實際情況制定具體的購買目錄。文件的最大亮點是，提出要完善購買機制，建議以項目選定、信息發布、組織采購、項目監管、績效評價為主要內容的規范化購買流程。

（二）地方性的政策文件

可以說，地方政府的實踐探索更早于中央政府的文件精神，并且，這些文件精神在實踐中發揮了積極的指導作用，杭州、天津、武漢三地的實踐情況，就是一個很好的例證。

1.杭州市政府購買社會組織服務的政策推進

2010年11月，杭州市下發了《關于政府購買社會組織服務指導意見》，提出杭州市政府將向社會組織購買八大類服務，在購買過程中要遵循如下原則：一是要用公開競爭的方式選擇服務提供機構，這些機構可以是非營利的社會組織，也可以是營利性的社會組織；二是要強調公眾的監督；三是要制定服務機構的選擇標準；四是要對選擇結果公開透明化，允許公眾對任何違法行為進行檢舉監督。

2010年12月，杭州市政府為了規范社會組織的評估，又頒布了《杭州市社會組織評估實施辦法》，規定杭州市政府通過公開招標的方式選擇第三方評估機構，由第三方機構對社會組織進行評估，并設立社會組織評估委員會負責評估的審定工作。2012年杭州市西湖區出臺了《關于發展和規范社會組織建設的實施意見》及相關配套方案，從政策、資金等方面扶持社會組織的發展。方案還提出要探索政府購買社會組織服務的機制，要求通過公開招標、項目委托等方式，把公共服務委托給信譽高、評價好的社會組織，從而提高社會公共服務的水平。接著，該區在2013年又草擬了《西湖區關于推進政府購買社會組織服務的指導意見》、《西湖區關于評估政府購買社會組織服務的方案》和《西湖區關于推進政府購買社會組織服務的試點方案》等三個文件，初步擬定政府將每年安排60萬元資金用于購買服務。這一系列政策的出臺，大大推進了西湖區的政府購買服務工作。

2.天津市政府購買社會組織服務的政策支持

2014年1月，天津市出臺了《天津市人民政府辦公廳轉發市財政局關于政府向社會力量購買服務管理辦法的通知》，該通知指出，在民政部依法登記或者由國務院批準免于登記的社會組織，為承接政府購買服務的主體。對于政府購買社會組織服務的資金管理，天津市政府以財政資金為引導，設立專項資金，對于新設立服務于市社會福利、社會慈善的社會組織給予一次性補助，對于服務績效較好、評價較高的社會組織采取“以獎代補”的方式給予資助。天津市政府還擬定了《天津市福利彩票公益金支持社會組織公益項目管理辦法》，建立健全了公益項目審核、管理、考核等工作制度。

2014年3月，天津市民政局、財政局聯合下發了《關于開展農村困難老年人居家養老服務（護理）政府補貼試點工作的通知》，并在武清區、寧河縣、靜海縣首先開展了試點工作。在補貼政策方面，政府將按照補貼對象需照料的程度，分為輕、中、重三個等級，并根據不同的等級，政府分別給予每人每個月100元、150元和200元的補貼標準。可以說，試點工作把農村困難老年人納入天津市居家養老服務服務補貼范圍，保證了城鄉所有老人能切實享受到政府補貼帶來的實惠。

2014年8月，天津市公布了《2015年天津市政府向社會力量購買服務指導性目錄》，其中購買的養老服務達10項，比上一年增加一項。這些項目主要包括：失智失能老人養老服務、老年人身體評估、基本養老服務、臨終關懷等。其中臨終關懷是首次被列為政府購買的服務（見表1）。

表1 天津市政府購買社會組織服務相關政策

3.武漢市政府購買社會組織服務的政策措施

2013年6月25日，武漢市政府頒布了《武漢市政府購買社會工作服務實施辦法（試行）》，這是武漢第一次以文件的形式發布政府購買社會組織服務的購買原則、購買內容、購買程序等，文件列出了有資格參與購買服務的購買主體與承接主體，以及承接主體所具備的條件。同年11月，武漢市民政局又下發了《市民政局關于支持社會組織參與社會公共服務的通知》，通知指出，市民政局將會同市財政局，從社會福利基金中安排專項資金支持社會組織參與社會公共服務；文件規定了承接社會公共服務的社會組織資質條件。

2014年1月，武漢市通過了《關于加快推行政府向社會力量購買服務的實施意見（試行）》，其中涉及126項購買服務，有79項為民生服務項目，服務內容涉及五大類：基本公共服務事項、社會公共事務服務事項、行業管理與協調事項、技術服務事項和政府履職所需輔助性事項。這些文件的發布，在社會上產生巨大影響，許多社會組織躍躍欲試，紛紛議定項目書，承接政府的公共服務。

二、當前政府購買社會組織服務的內容選擇

各地方政府向社會組織購買服務的主要內容，分為兩類，即一般性的公共服務和行業性公共服務。一般性的公共服務包含養老服務、醫療服務、就業服務、教育服務等；行業性公共服務主要指政府履行職責所需要的服務，具有行業特點的專業性服務。

（一）一般性的公共服務

到目前為止，杭州市政府向社會組織購買了8種服務，其中一般性的公共服務主要有：公共衛生服務、公共就業服務、教育服務、公共文化體育服務、養老服務、公共交通服務（見表2）。

表2 杭州市政府購買社會組織服務的內容（一般性公共服務）

天津市政府向社會力量開放了“六類公共服務”的購買，其中一般性的公共服務包括基本公共服務事項和社會管理服務事項（見表3）。

表3 天津市政府購買社會組織服務的內容（一般性公共服務）

武漢市政府向社會組織購買服務的探索較晚，其購買的服務內容主要分為五大類：城市流動人口社會融入計劃、農村留守人員社會保護計劃、老年人殘疾人社會照顧計劃、特殊群體社會關愛計劃、受災群眾生活重建計劃（見表4）。

表4 武漢市政府購買社會組織服務的內容（一般性公共服務）

總體上看，在國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中，也對購買服務的內容做了規定，如對教育、就業、社保、住房保障等服務，要求加大政府購買的力度。各地方政府在購買一般性公共服務中，所涉及的領域與全國性的政策文件基本一致。

（二）行業性的公共服務

杭州市政府向社會組織購買的行業性公共服務主要包括：法律服務，如法律調解、法律知識宣傳服務等；公共設施維護、環境維護等服務（見表5）。

表5 杭州市政府購買社會組織服務（行業性公共服務）

天津市政府購買的行業性公共服務，主要包含行業管理與協調事項、技術服務事項、機關后勤服務事項、政府履行職責所需要的輔助性事項等（見表6）。

表6 天津市政府購買社會組織服務（行業性公共服務）

在行業性的公共服務購買方面，武漢市政府計劃購買的項目雖然不多，但其中最具代表性的有武漢市民政局向江漢大學社工評估中心購買社會組織評估服務，即通過公開招標方式，把武漢市200多家社會組織的評估工作交給中標的單位，其做法在全國都算是創新性的（見表7）。

表7 武漢市政府購買社會組織服務（行業性公共服務）

按照國家的政策性文件，對行業性服務要充分發揮社會力量的作用，凡是能由社會力量去承擔的，都可以交由社會力量承擔。上述三地政府在購買行業性服務中，把能交給社會組織承擔的服務，都以委托、承包、合同等形式交予社會組織去提供。

三、政府購買社會組織服務需要把握的幾個問題

（一）要注重政府職能重塑

政府職能是政府一定時期在經濟、政治、文化、社會等眾多領域所發揮的職責和作用，它決定了政府的規模、結構和管理方式，是政府的根本目的和發展方向，公共服務職能是檢驗政府職能的核心標準[2]。政府職能重塑要求政府轉變管理方式，變劃槳為掌舵。堅持政府職能重塑能保證我國在提供公共服務中，政府不再是直接的提供者，而是通過制定法律法規，完善制度機制，實現由社會組織向公眾提供服務，政府從微觀管理轉變到宏觀管理。

注重政府職能重塑，可以促使政府不斷創新公共服務管理方式，改變以往政府作為公共服務提供的唯一主體，改變公共服務低效、壟斷的局面，充分發揮市場的配置優勢，不斷完善公共服務。政府職能重塑的思路，能讓政府積極探索提供公共服務滿足公眾需求的多種模式，政府不僅僅可以向社會組織購買服務，凡是有能力提供公共服務的社會力量都可以成為購買對象，引導社會力量和公眾共同參與。

（二）要堅持政府主導

20世紀80年代，公共行政學領域興起了一種新的理論——多中心供給理論，即在公共服務領域要建立一種多元化的供給結構，充分發揮政府力量、社會力量、市場力量、公眾力量，從而建立起公共服務供給主體多元參與的供給機制[3]。這種治理理念可以避免單一權威模式下政府為唯一主體而產生的種種弊端，保證公共服務的均等化和結構平衡，實現公共決策的科學性。

公共服務的非競爭性和非排它性注定了政府在公共服務供給中的主導地位，強調多元參與并不意味著政府在公共服務供給中不作為，政府的主導地位要求其要“有所為有所不為”。政府應從直接供給轉為間接管理，如完善財政體制，加大公共服務的財政投入力度，制定相關的政策法規，完善績效評估機制來制約多供給主體的行為。政府向社會組織購買服務中要堅持政府的主導地位，發揮政府在制定法規、財政投入、建立績效評估機制中的優勢作用，規范與約束社會力量在供給公共服務中的行為，保證公共服務的質量和效果。

（三）要加強社會力量協同

公共服務供給中不僅要重視政府部門的主導作用，還要強調第三部門的協同參與。第三部門的加入不僅可以增加供給總量，滿足多領域多層次的需求，而且可以彌補政府失靈和市場失靈所帶來的空缺。向社會組織購買服務，是我國政府開啟“合作式治理”的新局面，在此關系中，政府與第三部門是基于公共利益的合作關系，政府一方面制定法律法規來規范第三部門的行為，另一方面要促進第三部門的發展，從政策上降低第三部門的準入門檻、經濟上給予稅收優惠等[4]。作為第三部門也應當自覺加強自我建設，提升服務承接供給能力，保證公共服務的質量。公眾是公共服務的受益群體，也是公共服務效果的直接反饋主體，政府提供公共服務的首要目的是滿足公眾的需求，呼吁公眾加入到公共服務的供給中，能更好地了解其需求，增強公共服務的效果。

（四）要堅持公共財政統一性原則

公共財政的實質是為了滿足公共需求，彌補市場機制在公共產品的分配和維護宏觀經濟穩定等方面的失靈。我國政府向社會組織購買公共服務要堅持公共財政統一原則，即購買經費要統一納入財政預算，各級政府要統一實現財力均等化。我國各級政府為了保證更好地提供公共服務，需要健全公共財政制度，規范和完善現行的財政管理方式，調整財政支出，把更多的財政收入投入到公共服務中。

堅持公共財政的統一性是政府購買社會組織服務財政支出的保障，是推進購買行為順利開展的前提，能有效避免立項不撥款，購買無法進行的現象。并且隨著政府提供公共服務的增多而增加的資金也應當按照預算管理列入財政預算。

[1]曾金華.政府購買社會服務得商機[N].經濟日報，2014-01-05.

[2]林靜.公共服務型政府視域下的政府職能重塑[J].重慶科技學院學報（社會科學版），2015，（5）.

[3]陳世偉.我國農村公共服務供給主體多元參與機制構建研究[J].求實，2010，（1）.

[4]劉社欣,羅希明.論馬克思的實踐合理性[J].求實，2014，（3）.