制度與思維：法治中國建設的兩個重要維度

○ 梁 惟

制度是法治中國建設的根本維度，法治思維是法治中國建設的關鍵維度。全面推進依法治國戰略應重在做好制度建設和樹立法治思維。

一、制度：法治中國建設的根本維度

（一）制度是法治的根本

不以規矩不成方圓。人是社會性的動物，人之所以成其為人，是因為人活在秩序與規則之中；社會之所以成其為社會，是因為社會存在著既定的秩序與規則。否則人將無異于禽獸，社會也將不復存在。法治社會的構建更加依賴于制度，一個國家如果沒有完善的法律和制度就不可能成其為一個法治社會。

法治社會始于近代西方國家。西方法治制度是建立在權力制衡機制之上的，權力為什么要制衡呢？因為在西方人的眼中，“政府是必要的邪惡”，是一個“利維坦”——一個強暴而恐怖的半人半獸海怪，它逐殺蟲蛇猛獸以保護人們，但同時又要喝人血吃人肉。“利維坦”之所以“必要”是因為沒有它社會就會重新墜入一個弱肉強食的“每一個人對每一個人戰爭”的叢林世界，所以社會需要國家這一強大的“利維坦”來裁判人們之間的利益沖突、保護人們的安全以及完成公民社會無力承擔的公共事業。但是同時人們又認定“利維坦”與生俱來“邪惡”的一面，如果不對其加以制約，它時刻會危及個人的自由和權利。為了揚國家之善和抑國家之惡，西方國家普遍把國家權力拆分為立法、行政、司法三大塊，并使三大權力互相制衡和監督。被拆分之后的國家權力作惡的能力已大為減??；進而讓國家權力之間相互制衡和監督，更進一步降低了國家權力作惡的可能，從而實現把權力關進制度的籠子里，實現了國家由人治到法治的歷史性扭轉。處在法治進程中的我國，建立適合我國國情的法治制度無疑是一個不可或缺的前提。對于法治制度的建立和完善，西方悠久的法治歷史和豐富的法治經驗無疑可以為我們提供許多有益的啟發。

（二）新中國在制度建設上的教訓

新中國建立后，在制度建設上有著無比深刻的教訓。新中國成立初期，黨和國家對制度建設重要性的認識存在著嚴重的不足。這從當時兩位國家領導人的講話中得以集中的體現：毛主席在1958年的政治局擴大會議上的講話中就曾說：“不能靠法律治多數人”，“我們每個決議都是法，開會也是法……主要靠決議、開會，一年搞四次,不靠民法、刑法來維持秩序”。[1]時任國家主席的劉少奇也說：“到底是人治還是法治？實際靠人，法律只能做辦事參考。”[1]到了文化大革命時期，“無法”思想更是充斥著社會的每一個角落。權大于法，以言代法，領導的意見和決定就是法，這在本質上其實就是“無法”，這就是當年中國輕視法制的真實情況。其實，當時的我國并非沒有法律和制度，我國的第一部憲法就是在1954年制定的，但是那時候的法律和制度失去了應有的權威，法律和制度的權威讓渡給了個人的權威，法律和制度成為可有可無的東西。輕視法律和制度導致我國在后來的發展中出現一系列嚴重的失誤，國家、人民及社會主義事業為此遭受重大的傷害，是我國發展的深刻教訓。

（三）法治中國的前提是建立完善的社會主義制度體系

沒有法制就沒有社會主義事業，這是經歷了文化大革命十年動亂后全國人民所達成的共識，這也是文化大革命留給我們的珍貴遺產。正是在總結文化大革命深刻教訓的基礎之上，以鄧小平為核心的第二代中央領導集體下定決心加強法制建設。他說：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[2]（P146）從此，我國的法治建設邁入了嶄新的階段。

黨的十八屆四中全會指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。依法治國、走良法善治之道已成為了當今中國人民的共識，歷史大勢滔滔，不可逆轉。中國特色社會主義法治建設取得了有目共睹的輝煌成績，但法治中國的建設離人民群眾期待的法治狀態還有一定的差距。近些年來，我國的反腐斗爭可謂令人驚心動魄，“超大老虎”、“塌方式腐敗”的一再出現以及腐敗官員涉案金額的一再挑戰人們的心理承受底線，說明我國的法制體系尚存有待完善之處。該如何進一步完善我國的制度呢？完善制度的目的之一就是實現法治，而法治的核心問題在于對政府權力進行監督和制約。該如何對政府權力進行監督和制約呢？在這方面，法治傳統悠久的西方可為我們提供一些有益的啟示。著名法學大家李林曾言：是時候該“認真研究國際上廣泛認同的‘立法、行政、司法三權分立，相互制衡’機制的合理性，引入‘錘子、剪刀、布’循環制約機制”[3]了。也許國情與體制不同，我認為“認真研究”三權分立機制的合理性并不是說要照搬照抄西方三權分立，但它起碼能啟示我們——應當確實建立起“制約有效的權力運行機制”，從而把“把權力關進制度的籠子里”。事實證明，以權制權是迄今為止人類所創設的最為制約有效的權力運行機制，我國應確實努力構建出“決策權、執行權、監督權既相到制約又相互協調”的權力運行機制。當前我國政府的行政權力實為過大過強，法院、檢察院在人、財、物等方面都受制于同級行政部門。司法機關不獨立，卻要求它們獨立行使司法權，并對領導它的部門進行制約和監督，這無疑是個悖論。此外，我國憲法規定，各級政府、法院及檢察院都由相應級別的人民代表大會產生并對它負責，由此可見，各級法院和檢察院理當與同級政府是并列的和等級的，前后者之間不存在人、財、物上的制約關系?？傊痉í毩ⅰ⑻嵘痉C關的地位始終是我國推進依法治國的必經之路?？上驳氖?，這一情況正逐步走在良性發展的道路上。

二、思維：法治中國建設的關鍵維度

（一）法制、法治與法治思維之間的關系

法制與法治雖有緊密的關聯，但兩者并非同一回事。法制就是法律和制度；法治即法的統治，是與人治相對立的一個概念，強調法律作為一種社會治理工具在社會生活中的至高無上地位，強調法律是人民共同意志的體現，強調法律面前人人平等，強調不存在特殊的階層和特殊的人群。法制與法治的關系是：法制是法治的前提，但是有法制并不意味著就有了法治。法律和制度是伴隨著國家的產生而產生的，任何一個國家都必須具有法律和制度。但在傳統社會，個人權力是高于法律的，法律只是統治階級用來統治被統治階級的工具，皇帝就是不受法律約束的，他所說的話句句都等同于法。所以傳統社會雖有法律和制度，但遠非法治社會，更無法治思維，傳統社會最多只能算是以法治國，即統治階級以法律為工具統治和鎮壓被統治階級。

法治與法治思維也具有密切的關系，但兩者并非等同。必須先有法治思維，才能進而制定和執行完善的法治制度，從而實現法治。何謂法治思維？法學家姜明安認為：“法治思維就是根據法律規則來進行思維，是指執政者在法律意識的基礎之上，運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程?！盵4]（P24）這一定義顯然只是就執政者來說，它的科學性還有待商榷。法治思維不僅是就執政者來說，也是就普通民眾來說，既要求執政者嚴格根據法律法規來治國理政，也要求普通民眾在想問題辦事情時嚴格遵守法律法規，而不能再奉行“誰的拳頭硬誰有理”。法治思維和法治制度——在法治社會的這兩個必備因素中，法治制度的實現難度相對小些，因為制度是由人們所制定的，人們可以在實踐中不斷完善他們的法治制度；而法治思維存在于人們的頭腦中，要使人們普遍樹立法治思維并按法治思維想問題辦事情就決非易事了。人們的法治思維與社會的政治、經濟、文化及教育水平等諸多因素有密切而復雜的關聯，因此，法治思維是法治社會的最重要且最難以實現的前提，法治中國的關鍵維度即在于在公民中普遍樹立法治思維。

（二）法治思維在中國的過去與現在

中華民族沒有法治思維的傳統。傳統中國是身份社會、等級社會，人格與人格之間是不平等的，每個人從一出生就注定了他在家族以及其它群體中的隸屬關系，而且他永遠都不能擺脫這種隸屬關系，他必須永遠遵循先輩定下的“綱常倫理”。古代所謂的王法，指的就是法律是屬于國王的，國王就是法律，皇帝所言皆為金科玉律。在王法之下有大大小小的“家法”，由大大小小的“家長”來執行，在這種傳統社會下顯然無法提供育出法治思維的土壤。在新中國建立后直到改革開放，由于種種原因，我國并沒有走上法治道路，也不可能樹立法治思維?！巴杨I導人說的話當做‘法’，不贊成領導人說的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟隨著改變”[2]。鄧小平這一論述是改革開放前我國社會的真實反映：雖然推翻了封建王朝的統治，但封建王朝的人治思維得到了承襲，法治思維沒有得以樹立，尤其是在文化大革命時期，社會主義法制遭到了慘重的破壞。1978年召開的十一屆三中全會提出要“加強社會主義民主，健全社會主義法制”，并確立了法制的十六字方針“有法可依，有法心依，執法必嚴，違法必究”，一般認為我國的法治建設真正由此而開始。如今 30多年過去了，法治已成為全國人民的共識，依法治國也已上升為我國的治國方略，中國特色社會主義法律體系已經基本形成，但是要在廣大人民群眾和干部隊伍中形成濃厚的法治思維絕非易事。

當前法治中國的建設最缺乏的就是法治思維。我國社會法治思維之缺乏以及樹立法治思維之緊迫可以在如下三個方面中得以體現。

1.黨和國家的重要文件。在2010年發布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》中，要求行政機關工作人員要“切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力”。黨的十八大報告提出要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。十八屆四中全會要求黨員干部“要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。從國務院發布的《意見》到黨的十八屆四中全會的《決定》，再到習近平總書記的一系列講話，“法治思維”已經到了有文必述、有話必講的程度。從中我們不難看出法治思維在當前我國的重要性和迫切性。

2.地方官員的領導方式。我國地方官員缺乏法治思維絕非個別現象，一些干部不是依據法律法規想問題辦事情，而是習慣于找領導、聽領導的指示辦事，一些領導也是習慣于以言代法、辦事不依法依規、不講法律程序。這方面的例子很多，前“明星官員”仇和就是一個不依法依規辦事的典型例子，只要他認定是對的，他就會利用職權強制實施，沒有協商也沒有公眾參與，因為在他看來，如果給民眾（刁民）講道理，等民眾接受之時，機會早已錯過,所以要敢于沖破“準我干我才干”，樹立“沒有明令禁止都可以想、可以干”[5]，這就是著名的“仇和公理”，然而這是違背法治思維和法治精神的。公權存在的目的在于保護人民的利益，它只能來自于人民的授予，人民的授予表現為法律的授予。所以，對于政府行為來說，法無授權即為禁止，但仇和卻反其道而行之。令人奇怪的是，仇和不按法治思維出牌、不依法依規辦事，不僅不阻其仕途，相反他還因此而贏得“有能力”、“政績卓著”等贊譽，從而一路官運亨通，直至省委副書記高位。透過仇和現象我們隱約可見當前我國官場的一個無奈現實——不以法治思維為官者絕非個案，相反，不依法治思維辦事成為了不少干部官運亨通的“秘訣”。如果說仇和“沒有明令禁止都可以想、可以干”尚且可以理解為打擦邊球、鉆法律空子的話，那么“一些黨員干部特別是領導干部甚至高級領導一手遮天、無法無天，根本不把法當回事，法治觀念不強，決策不講程序，辦事不依法依規，甚至以言代法、以權壓法、徇私枉法”[6]這種情況就屬于執法犯法、絕無法治思維可言了?？傊?，我國地方官員不以法治思維執政的現象已十分嚴重。

3.民眾想問題辦事情的方式。經過30多年的努力，我國的普法教育取得了一定的成效，然而廣大民眾尤其是農村居民的法治觀念仍舊不強，民眾之中遠未形成學法、懂法和用法的濃厚氛圍。信權不信法、信訪不信法、信關系不信法的現象時常出現；有些民眾迷信于“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的信條，動則就圍堵黨政機關以“討說法”和綁架政府；甚至有些民眾在自身權益受到侵害時絲毫不考慮尋求法律武器來幫助與保護自己，相反他們甘愿冒著將受法律嚴懲的危險，以極端的和暴力的手段對自己的仇敵，甚至對政府和社會進行打擊和報復；在一些偏遠村莊，法律的權威讓位于族權，惡人治村重新出現。以上現象的存在，說明我國廣大農村居民的法治思維現狀同樣令人堪憂。

（三）樹立全民法治思維的著力點

1.務虛與務實相結合，樹立憲法的權威。憲法是國家的根本大法，是安邦治國的總章程，憲法權威不立，則國民法治思維不立。黨的十八屆四中全會通過決定將每年十二月四日定為國家憲法日，決定建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。這是我國加速樹立憲法權威的表現，然而設立國家憲法日和建立憲法宣誓制度都屬于務虛范疇，樹立憲法權威更重要的應是務實。如何務實呢？首先，憲法權威必須來源于制度的強力保障。我國加快建立違憲審查制度。沒有違憲審查制度的憲法就像是一只無牙的老虎，只有完善我國的憲法監督制度，才能保證一切違反憲法的行為都得到追究和糾正，憲法的權威才能得以樹立。其次，理順黨與法的關系是重點。憲法和法律必須處于至高無上的地位，任何組織和個人都無凌駕于憲法和法律之上的特權，執政黨當然也不能例外。黨是社會主義事業的領導核心，它的領導地位體現在帶領人民，依照法定程序，把人民的意志上升為國家意志，即法律。此后，審判權交給司法機關并由其獨立行使，黨和其它一切社會組織及個人必須同等地遵守憲法和法律。遵守憲法、敬畏憲法，首先應從執政黨做起。黨遵守自己領導下制度的憲法和法律，就等于遵守自己的意志。必須完善制度，減少乃至杜絕權大于法、以權壓法現象的發生。

2.加快司法改革，提高司法的公信力。當前我國民眾普遍缺乏法治思維的重要原因是什么呢？權大于法、以權壓法、以言代法以及“官大一級壓死人”等現象的廣泛存在，這是民眾對法律失去應有信心的重要原因。司法腐敗是腐敗中的腐敗，司法腐敗對司法公信力的打擊是致命的，增強公民對法律的信心就必須要保證司法的公正，而要保證司法公證又必須以保證司法機關獨立行使職權為前提，而保證司法機關獨立行使職權的關鍵則在于截斷來自黨政機關和領導干部的干預。如何才能保證司法機關獨立行使司法權呢？黨的十八屆四中全會提出建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，這是一個新的重要舉措，但它終究屬于事后處置，屬于治標范疇?！疤剿骺绲貐^辦理案件”同樣不是治本的舉措。如何治本呢？只能是提高司法機關的地位和厘清政府與司法機關的關系。當前我國以法院為首的司法機關不僅有地位偏低之實，而且有違憲法之嫌。依我國憲法規定，“一府兩院”都由相應的人民代表大會產生并對它負責，因此，“兩院”的地位與級別都不應低于同級政府，“兩院”的人、財、物更不應受制于同級政府機關，政府官員也不應兼任司法機關的領導人。只有這樣，司法機關才有足夠的底氣以拒絕來自其他官員的司法干預，從而真正實現獨立行使司法權，并進而實現司法公正和重塑公民對法律的信心。此外，加強司法隊伍建設，提高司法人員的整體素質及辦案的質量與效率，勇于糾正錯案冤案，這些措施都會利于增強公民對法律的信心。

3.官民并重，加強法治宣傳教育。針對公民法治觀念普遍淡薄的現實，我國應把全民法治宣傳教育作為一項基礎性工作長抓不懈。法治宣傳教育的對象既包括普通民眾也包括領導干部，尤其不能忽視對領導干部的法治宣傳教育。一方面，領導干部缺乏法治思維、不依法辦事絕非小事，也絕非少見。事實上，當前領導干部中法治思維欠缺的現象確實令人堪憂，正如黨的十八屆四中全會報告所指出：“有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重”、“一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在”。領導干部在樹立全民法治思維中無疑起著關鍵的作用，一名領導干部的一次帶頭學法、守法和用法對社會所產生的良好影響將遠勝于十次法治宣傳教育活動。反過來，領導干部的一次以權壓法或徇私枉法的惡劣影響將會使數十次的法治宣傳教育的成效毀于一旦。因此，在領導干部中進行法治宣傳教育，以使其用基本的法治思維來治國理政絕不容忽視。另一方面，針對普通民眾的法治宣傳教育同樣不容忽視。宣傳的重點有兩個，一個是法律知識，另一個是宣傳黨和國家全面推進依法治國的信心和決心以及發生在人們身邊的一些經典法治案例，使民眾相信法律、相信司法公正。尤其是后者更為重要，是普法宣傳的重中之重。因為經過多年的普法宣傳，不少民眾不是不懂法，更多的是不信法，即缺乏對政府及司法機關缺乏最起碼的信任，所以他們才知法犯法，當他們遇到事情時想到的不是尋求法律幫助，而是采取以暴抑暴和打擊報復的方式來宣泄心中的不滿。

綜上所述，制度與思維是法治中國建設的兩個重要維度，制度是前提而法治思維是關鍵。

[1]郭道暉.毛澤東鄧小平治國方略與法制思想比較研究[J].法學研究,2000，（2）.

[2]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社，1994．

[3]李林.全面推進依法治國努力建設法治中國[J]，北京聯合大學學報（人文社會科學版），2013，（3）.

[4]姜明安.法治思維與新行政法[M].北京：北京大學出版社，2013.

[5]人民網.仇和動員官員大膽解放思想:沒有明令禁止的都可以想可以干 [EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64102/7120703.html.

[6]人民網.黨大還是法大，習近平用憲法回答[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n/2015/0205/c1001-26513950.html.