中國經濟轉型發展需要踐行依法行政

焦方義+任嘉嵩

[摘要] 弱政府不足以支撐一個強市場，而一個強政府只有自身強而有力，才能做到更好地為市場經濟服務，為市場經濟的平穩運行保駕護航。盡快建立“依法行政”“政府轉型”與經濟轉型的互促機制，在當前我國改革攻堅的關鍵時期具有重要的現實意義。只有正確認識依法行政、政府轉型與經濟轉型三者之間的關系，在實現依法行政與政府職能轉變的背景下，才有條件進一步從消費模式、城鎮化、低碳發展、收入分配以及公共服務等方面深入探尋我國經濟轉型發展的創新模式，從需求升級、產業升級、貿易轉型、區域經濟以及民營資本等方面設計經濟轉型升級的具體路徑。當前新常態下實現依法行政與經濟轉型應著重探尋政府職能轉變的路徑，找到依法行政與政府職能轉變語境下經濟轉型發展之路。

[關鍵詞] 依法行政；經濟轉型發展；踐行；法治政府；資源配置

[中圖分類號] F202 [文獻標識碼]A [文章編號]1000 -4769 （2015） 03 -0025 -05

一、文獻回顧與評論

關于依法行政，早在延安時期，毛澤東就指出，民主與法制是新中國建設的兩件法寶。中共十一屆三中全會以后，鄧小平同志提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的科學論斷。1997年9月，黨的十五大報告鄭重地提出了“一切政府機關都必須依法行政”的方針；1999年3月，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過憲法修正案，明確規定“中華人民共和國實行依法治國，建立社會主義法治國家”；2004年4月20日，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了執政為民，全面推進依法行政的要求。自此，依法行政觀念在我國得以普遍認同。

而后，國內學者針對依法行政的科學內涵、基本條件與制約因素以及具體領域的詮釋等命題展開了廣泛研究。陳海（ 2008）提出了以法為基礎，規范行政權利，保障公民權利和自由的觀點，高度地概括了“依法行政”的科學內涵。[1]應松年（ 2008）則認為，“健全組織法制”和“健全程序規則”是“依法行政”的兩個基本條件。[2]張雷（ 2009）從經濟、文化以及體制三個方面系統地闡述了影響我國“依法行政”的主要制約因素。[3]吳翔鷗（ 2013）認為“依法行政”必須處理好三個關系：依法行政與依法治國的關系、依法行政與為公民服務的關系、依法行政與按市場規律辦事的關系。[4]此外，我國學者畢艷紅（2008）[5]、王凱偉，周波（ 2011）[6]、張蓓蓓（2012）[7]分別對依法行政中的權責利、地方政府依法行政實施效果評估以及公務員依法行政能力的提高等現實問題進行了系統研究。

我國經濟轉型的正式啟動開始于中共十四大提出的構建社會主義市場經濟體制戰略。國內學者對此從理論和實踐兩個方面對經濟轉型及其相關問題開展了大量的研究工作。

理論研究方面，多數文獻爭論的焦點集中于經濟轉型的科學內涵。隨著理論研究的不斷深入，國內相關文獻逐漸明確了經濟轉型與經濟體制改革、經濟轉型與經濟轉軌、經濟轉型與制度變遷的聯系和區別。在實踐研究方面，近些年我國學者也取得了突出的進展。姜作培（ 2009）將經濟結構調整作為我國經濟轉型的路徑與支撐。[8]沈明高（ 2010）認為工資增長和人民幣升值是我國未來經濟轉型升級的內生動力。[9]田國強（ 2012）認為政治體制改革滯后、社會體制改革滯后、文化體制改革滯后等問題是我國經濟轉型所面臨的現實難點問題。[10]徐彬（ 2011）則認為我國經濟轉型依次顯現出“轉型與發展同步，績效掩蓋成本”，“轉型目標搖擺，發展受阻，成本凸現”，“體制初步定型，發展基本同步，績效與成本共生”，“體制基本定型，成本合理分攤，經濟和諧發展”的階段性特征。[11]

關于依法行政的追述最早可以到1689年，英國學者洛克提出的分權學說。他認為國家權力應分為立法權和執法權。而后的1748年，法國學者孟德斯鳩認為，國家權力應由立法、行政、司法三部分組成。到了1762年，法國學者盧梭提出了“人民主權”說。這些理論以分權制衡及人民主權為主旨，從理論上為西方資產階級民主制法治國家的建立提供了基礎。但是，西方社會依法行政觀念的產生與發展卻是以資產階級啟蒙思想家的政治主張為基礎，通過資產階級革命實現的。比如，美國獨立戰爭勝利后制定的《1787年憲法》中明確規定建立聯邦制和總統制共和政體，三權分立，這標志著依法行政最先在美國得以推行。隨后西方各資產階級民主制國家紛紛效仿并推行了依法行政。研究文獻還顯示國外學者對我國法制建設、法治國家等問題也予以了關注并進行了研究。

經濟轉型方面，目前國外還沒有關于經濟轉型、轉變經濟發展方式等類似的提法，但相關的發展理論在學科不斷深化過程中已經體現出轉變經濟發展方式的思想。上世紀60年代以來，國外主流的經濟發展理論經歷了經濟增長、經濟社會協調發展、可持續發展和以人為中心的綜合發展四個階段。以經濟增長為主要內容的發展理論以美國經濟學家劉易斯（ 1956）為代表，他將發展單純地歸結為資本積累、新資源開發、技術進步和人口增長四大因素。[12]其中以瑞典經濟學家繆爾達爾（ 1968）為代表的經濟社會協調發展理論的提出，標志著人們開始意識到單純的經濟增長不能普惠百姓，也不能實際解決貧困問題。[13]而上個世紀70年代，以1987年聯合國世界與環境發展委員會發表的《我們共同的未來》為標志的可持續發展經濟理論，要求當代社會的發展應該實現既能滿足當代人的需要，同時又不對后代人滿足其需要的能力構成威脅和危害，從而達到經濟一社會一生態持續、健康發展。以人為中心的綜合發展理論最為突出的特征便是將人類自身的發展作為經濟發展的重要目標和手段。

綜合上述國內外研究成果不難看出，隨著依法治國理念的普及以及人類經濟發展觀念的不斷轉變，國內外學者在依法行政和經濟發展方式轉變方面已積累了相當豐富的研究成果，特別是國外學者對于這兩個方面的研究均起步較早，相關研究成果自成體系，部分理論已經相對完備。但是，文獻檢索結果顯示，現有研究成果中尚缺乏具有代表性的、有關依法行政與經濟轉型發展之間聯系的研究文獻，也沒有文獻進一步揭示依法行政在促進經濟轉型發展方面的實施效能，因而不能更好地解釋經濟轉型發展對依法行政所提出的新的時代要求和標準。當前，我國正處于體制改革與經濟轉型發展同時并進的關鍵時期，如何處理好二者之間的關系，將是未來我國改革成敗的關鍵。因此，在依法行政視域下對我國的經濟轉型發展進行深入研究是當前搞好兩方面改革的關鍵課題。

二、踐行依法行政的新型政府與市場關系的目標構建

面對國內與世界經濟的新趨勢、新特征，在經濟新常態下，政府與市場的關系是目前我國經濟社會發展最為核心、最為基本、最有爭議的話題之一。隨著我國改革開放的不斷深入，黨的十八屆三中全會正式提出了要重視市場在資源優化配置中的決定作用，同時要更好地發揮政府的作用，這一方略體現了經濟改革的方向和目標。在經濟新常態下，如何處理好“看得見的手”和“看不見的手”之間的關系，不僅決定著我國經濟改革的成敗，也比以往任何時候都面臨更多的問題和挑戰。

在有關政府與市場的關系問題上，目前學術界有一種普遍的觀點認為，政府與市場是一種“此消彼長”的關系，即強政府弱市場，強市場弱政府。然而現實呈現在我們面前的卻并非如此簡單的關系。西方發達國家政府支出多數占GDP比重偏高，而亞洲發展中國家政府支出占GDP比重則偏低，對此，我們看到的卻恰恰是強政府與強市場的組合和弱政府與弱市場的組合，而并非強政府與弱市場和強市場與弱政府的組合。因此，僅僅將政府與市場的關系局限于實力的對比是不符合現實依據的。

面對經濟全球化趨勢，現代經濟發展離不開市場，然而現代市場經濟中也不可能沒有政府的作用。其實，問題的關鍵在于政府應該發揮什么樣的作用，以及怎樣更好地發揮作用。首先，市場的平穩運行需要有政府對其知識產權等加以保護，并依靠法律手段維持公平競爭的環境和秩序；其次，在有關方針政策的制定、發展規劃戰略、保護生態環境等方面，政府可以列出大量的職能清單，從這一角度看市場經濟的發展是離不開政府作用的，但政府這只“看得見的手”如果伸得太長、管得太多，也必然阻礙和傷害市場經濟，使市場經濟失去活力，一旦發生這種情況同樣不可能培育一個強市場。實踐證明，弱政府不足以支撐一個強市場，而一個強政府只有自身強而有力，才能做到更好地為市場經濟服務，為市場經濟的平穩運行保駕護航。因此，處理好政府與市場的關系，明確構建新型的政府與市場關系的總體目標，對于我國經濟體制改革的順利進行以及更好地適應經濟新常態，促進我國經濟有效轉型至關重要。

面對當前世情、國情的復雜性，客觀上要求我國必須全面深化政府體制改革，必須轉變經濟發展方式。然而，政府以行政手段長期主導下的經濟轉型發展模式，對法治促進我國經濟轉型發展的作用已經產生了“擠出”甚至“替代效應”。深入研究“依法行政”“政府治理”與“經濟轉型發展”的內生關系，盡快建立“依法行政”、“政府轉型”與“經濟轉型”的互促機制具有重要的現實意義。依法行政的總目標是建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。具體目標是政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關系基本理順，國企改革基本到位。行政機關應堅持法定職責必須為，法無授權不可為，嚴格按照依法制定的權力清單和責任清單履職盡責。在今年全國兩會的政府工作報告中國務院總理李克強強調，憲法是我們根本的活動準則，各級政府及其工作人員都必須嚴格遵守。[14]

三、依法行政與經濟轉型發展關系的辨析

依法行政是依法治國、依法執政基本方略的重要組成部分和具體體現，反映了行政機關運作方式的基本特征，是促進政府職能真正轉變、確保發揮市場在資源配置中的決定性作用和經濟轉型發展的關鍵，直接關系到國家治理體系和治理能力的現代化問題。因此，經濟轉型發展的成敗在于政府職能轉變，而政府職能轉變則取決于依法行政。

改革開放以來，特別是“九五計劃”時期，我國曾明確提出“兩個轉變”，即由計劃經濟體制向市場經濟體制逐步轉變、由粗放型經濟發展方式向集約型經濟發展方式逐步轉變。20年過去了，我國在經濟轉型發展方面并未取得實質性進展，甚至有的時候計劃經濟時期經常發生的高積累、高投資、高速度、低效益發展模式仍在重現。對此我們認為，在經濟轉型發展過程中，政府職能轉變起著關鍵性作用。我國政府在30多年不斷改革的推動下正在由全能政府向有限政府、市場型政府向服務型政府逐漸轉變，但是由于長期以來受到體制機制以及傳統觀念等因素的影響，政府自由裁量權一直較大，行政審批權過多，機構臃腫，人浮于事，行政效率低下，此類問題已在相當大的程度上排擠了市場作用和效率的發揮，阻礙了經濟轉型的進程。

依法行政是促進政府職能轉變與經濟轉型發展的關鍵因素。市場經濟的本質是法治經濟，必須在法律和法制的框架內運行行政權力，依法規范企業、社會組織和個人的行為。因此，依法行政是政府在執政過程中既不越權也不失職，充分保證其行政效率的重要保障，是有效地規范政府行為，促進政府職能轉變的決定性因素。中國經濟轉型發展是歷史的必然趨勢，而實現成功轉型的關鍵是要正確處理政府與市場的關系，使政府在有效法律與制度的框架內更好地發揮宏觀調控、市場監管、社會管理以及公共服務等職能，使市場在資源配置中最終起到決定性作用。在當前減少和取消政府審批的基礎上應進一步明確政府的權利清單、責任清單及企業應遵循的負面清單。有效推進依法行政，決定著政府職能的根本性轉變，是實現經濟轉型發展，最終使市場在資源配置中發揮決定作用的關鍵。

規范政府行為，解決長期存在的政府越位、錯位和不到位問題必須通過依法行政。依法行政是中央針對行政機關及其工作人員提出的具體要求，即要求行政機關及其工作人員依照法律規定合理行使行政權。另一方面，經濟轉型發展客觀上也要求政府必須行政放權，從真正意義上由市場決策者轉變為市場管理者。政府職能的轉變需要在法治與經濟轉型雙因素的驅動下才能完成，政府職能轉變的目標應該是有限政府、服務政府、開放政府、高效政府、法治政府以及責任政府的有機統一。目前應在深入研究我國政府治理機構設置、職能配置、人員以及行政效率等方面的現實問題基礎上，重點從行政審批制度、基礎管理制度以及職責調整等方面構建完善的有限政府和服務政府架構，從而有效地推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務和維護社會公平轉變。

建立與市場經濟要求相一致的政府是經濟轉型發展的根本路徑。依法行政是政府職能實現根本轉變的重要保障，可從建設法治中國視角切入，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設。政府職能的有效轉變是經濟轉型跨越式發展的動力源泉。依法行政，客觀上要求政府按制度辦事，讓政府自覺地養成執行法規制度的行為習慣，這是政府轉型的關鍵要素。隨著各級政府行政管理方式和觀念的根本改變。政府將從習慣于發布行政命令和由計劃管制經濟轉變到為社會公眾服務的方式上來；從由政府投資主導擴張經濟規模轉變到改善投資環境、鼓勵投資，為經濟發展服務上來。而只有在實現依法行政與政府職能轉變的背景下，才有條件進一步從消費模式、城鎮化、低碳發展、收入分配以及公共服務等方面進一步深入探尋我國經濟轉型發展的創新模式，從需求升級、產業升級、貿易轉型、區域經濟以及民營資本等方面設計經濟轉型升級的具體路徑。

通過法治政府、法治社會、法治國家一體化建設的實施進而理順政府與市場、政府與企業及社會的關系是極具現實意義和長遠歷史意義的重大步驟。依法行政對于政府轉型和建立統一完善、競爭有序的市場體系具有明顯的促進作用。就法治與政府職能的關系而言，依法辦事有利于約束政府自由裁量的空間，切實管住政府不作為或亂作為現象，使政府有權也不能任性，提高政府辦事的效率和公平性，最終為市場創造一個公平的競爭環境。就市場經濟與法治的關系而言，法治的目的是為市場中自愿交換的商業行為的市場主體提供穩定的、利于商業運作的社會環境。依法治精神而確立的法律保障契約和產權的行使，為商業活動的順利進行以及商業糾紛的合理化解提供了準則。建立健全的以公平為核心原則的產權保護制度，清理有違公平的法律法規條款，才能從根本上加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護。當前應深入從誠信原則法制化、政府監督法制化、知識產權保護以及完善權力機關職能等方面深入研究并構建有效促進政府職能轉變和經濟轉型升級的對策體系。

四、新常態下實現依法行政與經濟轉型亟待解決的問題

社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，而政府依法行政是建立這一導向的基本前提。中國經濟到了轉型發展的關鍵時期，轉型發展的成敗關系到能否成功地跨越中等收入陷阱、能否順利地實現全面建成小康社會的目標。經濟轉型歸根結底是經濟體制的轉型和發展方式的轉型，而政府轉型是關鍵。[15]在政府與市場的關系中，政府處于主導地位。通過依法行政規范政府行為，轉變政府職能，改變我國政府自由裁量權過大等現實問題，厘清政府與市場的邊界，使政府由全能型政府轉變為有限政府，由市場型政府轉變為服務型政府，更好地發揮宏觀調控、市場監管、社會管理及公共服務性作用，方能確保市場在資源配置中的決定性作用。[16]新常態下實現依法行政與經濟轉型亟待解決以下重點問題：

1.探尋依法行政與經濟轉型發展視域下政府職能轉變的路徑

全面落實依法治國基本方略的重要內容是依法行政、建設社會主義法治政府，這是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要步驟，是中國政府施政的基本原則。為了給經濟轉型升級營造良好的發展環境，不但需要“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，還要保證相關職能部門的工作效率和執行力度。而依法行政與經濟轉型發展視域下政府職能轉變的路徑尤其需要重點關注、首先解決。以前我們在解決這個問題時，無非就是圍繞中央和地方的權利收收放放，隨后便是陷入“一放就亂、一統就死”的怪圈，究其根本原因在于我們沒有將經營權利還給市場主體——企業，沒有實現政企分開，或者是每次政府換屆減少幾個部門，卻又將相應職能歸并到國家計委（發改委）中，這同樣是換湯不換藥，對轉變政府職能不會起任何作用。十八大以后，新一屆政府推進改革的一項重要舉措便是從上到下強制性減少政府審批，應該說這是借鑒以往經驗教訓，真正轉變政府職能的有效舉措。行政主導的資源配置方式就是以不必要的政府審批為支撐的，由于排斥了市場應有的作用，致使市場無法發揮資源配置的決定性作用，甚至基礎性作用也難以發揮。削減政府審批，我們認為這才找到了長期以來政府職能難以轉變的關鍵所在，但是要實施規范政府審批還得靠依法行政。

2.尋找依法行政與政府職能轉變語境下經濟轉型發展的路徑

中國經濟轉型發展包括了經濟體制的轉變和經濟發展方式的轉變，前者是后者的前提。結構難調、發展方式粗放的癥結在于政府主導資源配置的體制。目前資源環境約束日趨嚴峻、產能過剩、人口紅利減退、經濟發展進入新常態的形勢都促使我國必須進行經濟發展方式的轉型。我國已經進入全面深化改革攻堅期，經濟轉型發展的情況會變得更加復雜。由于政府通過行政手段長期主導經濟活動，在一定程度上削弱了法制對經濟轉型的促進效應。因此，在依法行政與政府職能轉變條件下，深入研究適合我國經濟發展方式有序轉型的模式和路徑，對于盡快適應新常態、全面建成小康社會、全面深化改革具有重要的現實意義。[17]

3.正確認識依法行政、政府轉型與經濟轉型三者之間的關系

“依法行政”“政府職能轉變”與“經濟轉型發展”是一個有機的統一體。依法行政客觀上決定著政府的行政模式與效率，是政府職能轉變的關鍵因素，而政府職能的有效轉變則可以為市場在資源配置中發揮決定性作用提供必要條件，是經濟轉型發展的決定因素，依法行政方能保障政府職能的有效轉變，政府職能轉變則會進一步促進經濟的轉型發展。然而，我國長期處于政府依法力度不足、以政府為主導甚至干預經濟發展為特征的經濟轉型過程之中，導致政府職能轉變不夠充分。未來深化改革的過程中，如果繼續實行政府主導必然進一步阻礙經濟的有效轉型。因此，有必要借助數理分析方法，通過對依法行政、政府轉型與經濟轉型三者的科學內涵和內在邏輯的深入分析，奠定正確的理論基石，為實現我國經濟的成功轉型提供充足的依據。

[參考文獻]

[1]陳海.我國行政許可法的亮點與實施中的困境[J].內蒙古師范大學學報，2008 （11）.

[2]應松年，論依法行政的基本條件[J].國家行政學院學報，2008 （7）.

[3]張雷，現階段我國依法行政的制約因素及對策研究[J].河南社會科學，2009 （7）.

[4]吳翔鷗，推進依法行政要處理好三個關系[J].奮斗，2013 （4）.

[5]畢艷紅.依法行政中的權、責、利（J].前沿，2008 （11）.

[6]王凱偉，周波，基于模糊綜合評價法的地方政府依法行政監督實施效果評估[J].中國行政管理，2011 （6）.

[7]張蓓蓓，公務員依法行政能力建設中的問題及對策[J].理論建設，2012 （4）.

[8]姜作培，結構調整：中國經濟轉型升級的取向與路徑選擇[J].探索，2009 （10）.

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[10]田國強.中國經濟轉型的內涵特征與現實瓶頸解讀[J].人民論壇，2012 （12）.

[11]徐彬.中國經濟轉型成本的階段性特征分析[J].價值工程，2011 （2）.

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[14][17]李克強，國務院政府工作報告[ EB/OL].http： //baike.baidu.com/link？ url=r-LxNR2r4cxsDJSsae6hTy2EfBEyNkKdjDjWelcBcZFvEROW4yIrI3RcBEFwUvCujilKBHIKIH9H2evmnMINbPzjMrnHbG6r - 9bIcGv MnZDbsb5sjmgcfEsYasXSpjYs2MsDVi65ZaTObY2rmaPV112）OtmcYRTAMJM7mATjlrAiyhwGOuKJVb_ R23JFmDjc0.

[15]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL]. http： //news.xinhuanet.com/2014 - 10/28/c_1113015330.htm.

[16]關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[EB/OL].http： //paper. people.com.cn/rmrb/html/2014 - 10/29/nw. DllOOOOrenmrb_ 20141029_1- 02. htm.