SWOT分析視角下的政策性農房災害保險
——以陜西省漢中市為例

高薪翔

SWOT分析視角下的政策性農房災害保險
——以陜西省漢中市為例

高薪翔

漢中地處秦巴山區，山大溝深，谷壑縱橫，中高山區占全市面積的58%以上，地形地貌復雜，氣候變化異常，自然災害頻發，每年都有相當數量的農房因災倒塌或損壞，給群眾生命財產造成較大的損失。政策性農房災害保險在因自然災害而受損的房屋恢復重建工作中發揮了關鍵作用，為當地農村的安全穩定、繁榮發展提供了堅實的保障。本文以漢中市政策性農房災害保險在執行過程中的優劣勢為切入點，對其機會和風險進行研究并提出建立防范機制。

一、政策性農房災害保險的優勢（Strengths）成果

一是完善農房災害單一救助模式。2011年以前，漢中農房救助主要是通過中央、省、市財政進行救災撥款的單一模式。實行政策性農房災害保險統保后，農戶的災害風險和政府災后恢復重建及救災壓力部分轉嫁給了保險公司，農戶由過去等著政府救濟轉變為向保險公司索取賠款。這種模式發揮了災害保險的專業化、市場化風險管理優勢，建立了政策性農房災害保險與財政補助相結合的農房風險防范與救助機制，完善了傳統單一災后財政補助模式。2014年初，漢中市民政局根據試點工作的經驗，聯合下發《關于全面開展農村住房保險工作的通知》，按照“低保額、低保費、廣覆蓋”和“農戶自愿參保、政府補助推動、保險公司市場運作”的原則，將政策性農房保險在11個縣區全面推行。

二是提升農房災后重建能力。全倒農房重建資金最高可獲得保險公司12000元賠款，農戶根據實際情況再增加部分資金即可進行房屋重建。災后，人保財險公司及時對受損房屋現場進行定損勘察，及時進行賠償恢復，并將款項交由農戶。截至2014年10月中旬，接收政策性農房災害保險報案3000余起，為2000余戶農民支付了120余萬元的賠款，全年綜合賠付率達到95%以上。政策性農房災害保險調動了基層公務員參與該政策的積極性，加強了地方政府對農房重建工作的關注，并對農村的災害預防起到預警作用。

三是保障農戶的權益，促進農房保險事業的發展。佛坪縣屬偏遠山區，為減輕農戶負擔并實現農戶承保全覆蓋，該縣政府決定每年由財政逐額代繳農戶所承擔的10元保費，實現“直通”方式。佛坪縣農戶意識到政府為自己的房屋設立了“保護傘”后，大部分農民表示會維護自身的合法權益來保護自己的房屋。同時，政策性農房災害保險的實行，有力推動了其他涉農保險業務的發展，有效促進了農村保險事業的開發，拓寬了商業保險在農村的發展空間。農民的保險意識也隨之不斷增強，參保意愿不斷提高，極大提升了保險公司在農村發展保險業務的信心。

二、政策性農房災害保險的劣勢（Weaknesses）現象

一是機制不健全，行政成本偏高。政策性農房災害保險實施不久，沒有建立常設機構，且人保財險公司基層機構與當地基層民政部門缺少溝通，導致部分案件在保險范圍責任、賠償處理等方面存在分歧。農戶房屋的倒塌需要依據民政部門與人保財險公司人員一起鑒定，但由于路途遙遠、交通不便、災區分散、人手不夠以及資金有限等原因，保險人員與民政干部定損和勘察難度較大。該項制度的實施增加了地方基層民政部門的工作量，增加了行政成本。

二是信息不對稱，農戶參保意識較弱。由于農村地處偏遠、農戶的文化程度差異、經濟條件落后以及信息不對稱等因素，導致農民沒有合理的理財能力和風險預見能力。村民通過電視與村級宣傳欄了解保險信息的占大多數，而通過其他信息渠道了解保險資訊的情況較少。村民主要在基層干部的指引下了解有關保險信息，對于保險的認知較淺，參保意識不強，成為進一步推動農村保險業持續發展的瓶頸。

三是定損標準不一，權責關系不清。由于受災地域分散、戶數較多、交通不便，部分受災農戶的損失未能及時確定。農村存在結構失穩、地基不均勻沉降、墻體和屋面開裂、倒塌等重大安全隱患以及建于地質斷裂帶、山體坍塌、泥石流易發等災害不穩定區域，其他殘破、不御寒冷和風雨、已不具備基本居住條件的農村危房也有很多一部分，其本身防范災害風險的能力較弱，給定損帶來很大困難。雖然出臺了《農村住房保險倒塌房屋界定標準》，但是基層人保財險公司沒有制定出一套成熟的規章制度來核定損失標準，定損核定存在一定的主觀因素及責權不清現象，使其成為保險公司與農戶雙方利益的新矛盾點。

四是保險方案不健全，保障能力有限。現行政策性農房災害保險保費為20元，一年保險額度為12000元。但大部分農戶愿意繳納更多的保費，以此獲得更多的保險賠償金額，其希望獲得的賠付額度在3萬元左右；若增加賠付額度，相應所需承擔的保費也會增加，其愿意承擔的金額在40元左右。根據現行經濟社會發展水平，在農村新修一套80平米的磚混結構的房屋，均價需要4萬元的成本，農戶還需省吃儉用，額外花費2萬余元的資金重建房屋，保障能力有限，滿足不了農戶的實際需求。

三、政策性農房災害保險的危險（Threats）狀況

一是監管機制失衡，已陷入“錢穆制度陷阱”。為有效保障政策性農房災害保險的良性實施，民政部門、財政部門與保險公司三方利益主體需協調各自利益并建立相應的機制與約束條件。由于監管失衡與權責不清等問題，三方主體為有效地平衡而制定出相應的規范制度，從而易陷入“錢穆制度陷阱”：當一個組織出現一個新的問題時，該組織就會想辦法設立一個新的制度或機制來有效防范該問題，于是有些制度或機制變成了病上加病。農房保險是未來發展的一個新趨勢，但由于農村經濟滯后、思想觀念落后、信息不對稱、監管機制失衡等因素，有可能導致該項政策的終結。

二是農戶過度依賴政府組織，產生“寄生蟲”現象。政策性農房災害保險作為一項民心工程，若政府不采取積極發展經濟與文化教育的舉措，難以從根本上改變農戶的基本安全保障需求。漢中部分縣區經濟落后的現實狀況，要求市、縣級財政部門把錢用在鋼刃上，力爭產生最大的經濟效益與現實價值。目前，廣大農戶對農房災害保險政策所帶來的實際作用還了解不夠，農戶只會過度依賴政府組織，產生“寄生蟲”現象。

四、政策性農房災害保險的機會（Opportunities）措施

一是農業保險進入搭便車軌道。

目前政策性農房災害保險已經在漢中市范圍內鋪開，政府出資為農戶購買政策性農房災害保險保費進行了補貼，廣大農民只需支付部分保費即可申請獲得保險公司提供的災后救助賠償。漢中人保財險公司可以借力“鋪業”，最大限度地減小新業務進入農村市場的阻力，使農業保險進入千家萬戶，從而實現農民參保積極性的提高與商業保險的迅速普及。

二是建立穩定的政策支持系統。

要成立由民政、財政、保險行業協會、保險公司共同參與的市縣兩級聯系會議制度，定期通報投保理賠情況，共同協商解決工作中出現的問題，促進各方責任主體切實履行責任。建立農房災害保險常設機構，專門負責辦理農房統保的售后服務及相關理賠工作，并加強財政、民政、保險公司之間的聯系和溝通，進一步提高保險服務水平。要以制度的形式明確財政部門在預算內安排農房統保扶持資金，確保政策的延續性。建立民政部門與保險公司共同派員組成的農房統保監督管理小組，協調解決農房理賠工作中存在的問題，負責對所轄地區有爭議的賠付案例進行仲裁。

三是建立雙重投保機制。漢中人保財險公司應建立相應的制度，給自愿進行額外參保的農戶多繳保費的機會，并提高相應的保險賠付額度。只有建立政府、農戶共同出資與農戶自愿進行額外參保的雙重投保機制，廣大農戶的利益才可以得到切實維護，災后重建工作才能得到順利推進。

四是搭建有效信息平臺。要通過電視廣播、村級宣傳欄、現代化的電子媒介等渠道，召開基層干部與當地農戶的座談會、發放農房災害保險宣傳冊等方式，對農房災害保險政策進行滲透式宣傳，讓參保農民熟悉報案理賠各項程序，提升報案率與實效性。要在建立以村級宣傳欄為主要宣傳形式的基礎上，聯合保險公司一起做好營銷工作，進一步擴大農房災害保險的覆蓋面。

（作者單位：陜西省漢中市民政局）