社區增效的隱蔽力量:社區人情機制
——以B市蓮花社區為例

郭偉和 郭麗強

社區增效的隱蔽力量:社區人情機制
——以B市蓮花社區為例

郭偉和 郭麗強

本文用一個具體案例來說明當前社區居委會的組織結構和工作模式，試圖挖掘出社區治理行政化趨勢及其扭轉機制。所選取的案例為B市蓮花社區，社區面積0.8平方公里，轄區內有樓房42棟，住戶7600余戶，居民近2萬人。2014年4月到7月初，在社區志愿者的幫助下，調研組共在蓮花社區進行了25天的調研。每天的調研時間為上午9時至11時30分，下午14時至17時30分，上下午分別計崗，即一個工作日被分為兩崗。調查期間全勤為47次在崗。在調研期間，調研組通過參與觀察與訪談，對蓮花社區工作人員的日常工作進行了較為系統的調研。

一、蓮花社區的工作模式

為了闡釋清楚社區居委會的工作性質和分工模式，我們首先要區分社區居委會工作的兩種狀態，即處于運動動員狀態的社區工作與常態工作中的社區工作。處于運動動員狀態下的社區工作者，要長時間加班準備材料、在街上巡邏，完成上級領導布置的臨時緊急性任務；常態中的居委會工作，主要是坐在窗口后面的辦公桌前完成的輔助性行政工作，或者進入居民家里處理具體問題。所以，我們把常態工作中的社區居委會工作，又可以分為兩大類：直接為居民服務類的工作和完成上級安排的輔助性行政工作。輔助性行政工作主要包括柜臺服務、信息報送以及參加上級組織的各種會議等工作。而入戶調查和處理具體事務主要是滿足居民的各種現實需求，因此被歸到直接為居民服務類工作。

B市蓮花社區的組織結構在2006年之后有了重大調整，調整主要是圍繞著社區常態工作任務發生的。現在的社區居委會組織結構雖然是分為社區黨組織、居委會、服務站等三套組織，三套組織名義上相互分離的，但是實際上三大組織都受黨組織的統一領導，統籌安排，具體的重組模式就是以完成輔助性工作為核心的社區服務站為基礎進行重組的。以蓮花社區為例，其日常工作，除書記、主任以外，全部工作人員都要以服務站為平臺，分為三個受理窗口，每個窗口設組長、副組長，以及若干組員，專門負責幾項具體的工作。

第一受理窗口共有成員五人，即組長安福祥、副組長余濤，組員嚴秀珍、武莉、任慆。組長安福祥負責城建與環境，副組長余濤主管社區計生工作，嚴秀珍主管社區社會福利工作，主管老年的任慆在只參與了四天的調查，后被借調到街道，其工作由第三受理窗口的李華（原無具體崗位，為機動人員）接管。武莉先是和鄭屹一起負責流動人口管理。

第二受理窗口成員四人，其中組長樊慧中是社區黨委的組織委員、兼社區服務站非公組織的黨建工作；副組長鄭屹，社區服務站負責流動人口管理；組員雷澤，大學生社工，社區服務站負責社會組織；裴裕豐，社區服務站的殘疾人協會的協管員。

第三受理窗口組長王改萍為社區黨委的紀委書記，負責社區黨務工作；副組長劉華，居委會綜合治理委員會主任，負責社區綜治調解；李華，社區服務站負責老年窗口；婁曉航，社區服務站大學生社區工作者，負責社區青少年教育工作；曹樹才，社區服務站的勞動保障協管員。

通過社區工作崗位分工，我們可以發現社區工作雖然名義上分為三套組織，但實際上三套組織都是圍繞著社區服務站的服務窗口而組織起來的，實行窗口式辦公，受理居民的訴求。而居委會原來的自我組織、自我教育和自我服務功能也都是圍繞著窗口式服務進行了重組。窗口式服務意味著現在的社區工作受到了現代行政管理風格的深入影響，通過柜臺和窗口設置，一方面使社區工作制度化和有序化，另一方面使社區工作拉開了和居民的距離，體現了一種程序化和檔案化的工作模式。

二、窗口服務模式下社區工作人員的常規工作時間分布

為了進一步分析當下社區組織在常態工作狀態下，社區工作人員的工作性質及其所占比例，我們接下來用數據分析到底當前的城市社區工作者如何分配行政助理工作和直接居民服務工作的時間比例及其內在動力。

我們每天的調研時間為上午9時至11時30分，下午14時至17時30分，上、下午分別計為一個崗，一個工作日被分為兩崗，共計調查了47個崗次。然后，我們觀察和統計在崗期間各個社區工作崗位的工作時間。按照上述分類，社區工作時間分為兩塊，一塊是行政助理時間，包括柜臺接待、信息登記和參加各種行政會議等；另一塊是入戶訪問和處理居民事務的時間。

據此，我們首先計算社區服務站每個崗位的行政助理工作的崗均工作時間，具體是將調查期間的行政助理性質的工作時間總數，除以調查期間出勤崗次得出。例如計生工作的行政助理性工作崗均工作時間為43分鐘，就是該崗負責人的行政助理性總工作時間1685分鐘，除以其在調研期間的出勤崗次39得出的。在圖1中，我們比較了各項工作的行政助理性工作的崗均工作時間，其中崗均工作時間最短的為社會組織崗，為41.6分鐘；崗均工作時間最長的為社區青教崗，為78分鐘。各崗位平均一個崗的行政助理性工作時間為55.4分鐘。從數據來看，社區各個崗位的行政助理性工作都處于非飽和的狀態，似乎社區工作的行政助理性工作效率很低，兩個半小時的一個行政崗，不到一個小時就可以完成（圖1）。

圖1. 社區服務站各崗位的行政助理工作的崗均工作時間

圖2. 輔助性行政工作時間與社區服務時間的分配比例

除此之外，我們還觀察了社區工作人員的到居民家里入戶調查和參與處理社區事務的時間。把這兩類工作時間加總到一起就是社區工作者參與居民服務和自治管理的時間。經過匯總，我們發現社區工作者人均提供居民服務和自治管理的時間總共才456.8分鐘，占有效工作時間總量的24%，而人均提供輔助性行政工作的時間是1416.3分鐘，占有效工作時間總量的76%。這個比例反映了常規工作時間中，輔助性行政工作主導著社區工作人員的日常工作。兩者所占比例見圖2。

進一步分析，如果把每個崗位的輔助性行政和居民自治服務的時間加總，計算其占崗位工作時間總量的比例，我們發現，兩者相加的有效工作時間是1873.1分鐘，只有崗位工作時間總量的26.56%。大量的剩余時間，他們都干什么了呢？我們發現這些時間他們主要在完成一些臨時性的運動型群眾動員工作，進而完成社區治理的任務。以下是對其非常規工作的參與觀察分析。

三、非常規狀態下的社區工作的內容和方式

社區工作是鏈接基層政府和居民需求的中間機制，除了傳遞行政政策資源，還需要掌握社區信息，建立社區關系，動員居民組織，通過群眾參與來解決社區問題。那么，除了上述通過輔助性行政工作和具體居民服務工作之外，社區工作者都在做些什么工作？我們發現，恰恰是蓮花社區的一些難以上得臺面的工作倒是符合社區工作的專業化性質。

群眾動員工作是我國社區工作者的一項傳統群眾工作，盡管是政府要求完成的，但并不是純粹的輔助性行政工作，也不是直接服務居民。這項工作在當前情況下，依然是我國社區工作的核心。只不過當下的群眾動員，處于底層的社區工作者既沒足夠的資金支持，也沒有強制性的力量能夠約束群眾，因此在實踐中就發展出一套“情、理”交換的策略，來動員和組織群眾，即通過解決居民、尤其是作為社區活動積極分子居民提出的實際問題，與其建立起感情聯系，然后換取他們對社區工作任務的“志愿服務”。

比如，通過社區巡邏，實現平安社區建設的任務，這是城市社區建設的重點。如何調動社區居民參與社區巡邏呢？單靠行政命令或者勸說是不夠有效的。蓮花社區則通過建立金色陽光協會，借助金色陽光協會吸納會員，組織社區巡邏隊，實現了社區以黨員為基礎的再組織。成立金色陽光協會，表面上是居民自治，但是其實如何吸納會員，組建社區志愿服務隊，都要靠社區工作者和社區居民的具體關系，以及在自己力所能及的范圍內給社區居民提供的人情保護能力。調研期間調研員曾跟社區工作者入戶探訪，了解到社區工作者在解決居民具體問題之后，會根據居民的基本情況動員其參加社區志愿活動，例如寫黑板報、加入社區調解隊伍或者給居民量血壓等。大量社區工作都由社區志愿者的協助社區完成。例如，有一位80多歲的老黨員王師傅常年負責自己所在居民樓的黑板報，平均十天更新一次，他到現在已經出了超過300期的黑板報了。并且自2012年以來平均每月為居委會制作一份宣傳海報，貼在居委會的宣傳欄中。王師傅只所以堅持參與社區志愿服務，他表示“是因為社區成書記熱心周到，能夠代表社區黨組織主動關心我”。他看重的不是成書記慰問的時候提了一桶油、或者一袋面，而是作為社區書記，代表黨組織對自己的尊重和關心。所以，成書記和王師傅的關系體現的是一種私人感情包裝下對社會的感謝回報，而不是純粹的人情庇護模式。

平時，蓮花社區巡邏隊有志愿者100人左右，主要由老黨員組成，分成10個小組，周一到周五，每天兩支巡邏隊，分別負責上下午的巡邏。這種模式的巡邏被稱為二級巡控。而每當有突發事件發生時，上級會要求社區提高巡控等級，即從二級巡控提升到一級巡控，社區巡邏隊的成員都要投入巡邏中。在我們調查期間，新疆發生了暴恐襲擊事件，全國反恐活動被提上重要日程。社區作為城市基層組織，也被要求參與到防控恐怖襲擊的工作之中。蓮花社區也發動了社區志愿者參與到防暴恐的活動之中，社區志愿者進入一級巡控狀態，在社區的各個路口站崗巡邏。當時正值B市夏季最為炎熱的時候，室外溫度42度，但是年齡在70、80歲的社區志愿者還是非常積極地參加到了巡邏的活動中。蓮花社區面積0.8平方公里，但是經過動員共出動了十幾支巡邏小組，當時社區的主要街口都有巡邏隊員看守。調研人員在隨同社區工作者對各巡邏小組慰問的過程中，還遇到了一位在本來不是巡邏隊的居民自愿加入到巡邏中。社區社會工作者在了解到這一情況之后，馬上給了她一副象征巡邏隊員身份的紅袖章，并將這位居民吸納進了社區巡邏隊之中。

我們一邊參與巡邏，一邊和成書記聊天，問為什么社區居民愿意參與到義務巡邏過程？成書記的解釋是：“我們發揮社區中五老作用，五老包括老黨員、老干部、老教師、老街坊、老社工，他們都是經過黨培養教育多年的優秀分子，我們就是尊重他們，平時開會征求他們的意見，過年過節給他們一起聯歡，發點慰問品。這些東西不值多少錢，現在誰家還在乎這個東西呢？但是，這些老同志心里舒服，他覺得我老成心中有他們，所以，他們就積極參與社區的志愿服務活動。”成書記這段話準確概況了蓮花社區的動員機制，這是一種融合了私人感情和正式權威關系的動員機制。它既不同于西方的資源動員模式，也不同于單純的行政命令，恰恰是這種混合著公、私關系的動員機制，一方面延續了黨的群眾路線，另一方面加入了傳統的人情機制，這套機制彌補了社區行政化體制的弊端，發揮著社區治理的關鍵作用。

四、結論與討論

通過蓮花社區的參與式觀察，我們發現當下社區治理存在著兩種力量，一種是行政化趨勢，另一種是居民動員的機制。社區行政化有助于社區組織獲得資源和權力，而居民動員機制則是完成社區治理任務的內在動力。面對社會轉型帶來的日益復雜的社區居民需求和矛盾的多樣化，社區治理的行政化趨勢難以應對基層社區治理難題，社區治理需要動員社區居民參與到社區治理過程，而不是僅僅通過標準化、規范化的窗口服務模式來進行社會管理。我國城市社區治理本來就有群眾動員的傳統，而現在的社區動員，正在轉向通過一種較為世俗的人情機制進行動員。但是，主導當下社區動員人情機制的背后力量，并不是按照西方所謂的資源動員理論開展的，而是通過私人人情關系，體現了普通大眾的一種感恩回報的愛國意識和道德觀念。

（郭偉和系中國政法大學社會學院教授；郭麗強系河南省計劃生育干部學院講師）