社會治理視角下的社區減負問題探析

唐忠新

社會治理視角下的社區減負問題探析

唐忠新

近年來，社區工作負擔過重、負擔不合理問題日益突出，引起了黨和政府及社會各界的廣泛關注，已有不少文章、資料對此進行了分析探討，更有許多地區制定實施了一系列對策措施，并且取得了初步成效。但是目前，就全國而言，“社區減負工作遠未到位，行政事務多、檢查評比多、會議臺賬多、不合理證明多等問題仍然非常突出，社區干部不堪重負，居民群眾反映強烈。”［1］這就需要進一步深化對社區減負工作的認識，加大解決力度。有鑒于此，本文嘗試從社會治理現代化角度認識分析社區負擔過重、負擔不合理的突出表現和主要成因，進而以社會治理現代化為導向探討社區減負的對策思路，以期豐富人們對社區負擔問題的認識，助推這一問題的有效解決。

當然，對于社區負擔這一復雜問題的認識可以是多角度的。本文之所以要從社會治理現代化角度認識分析和思考社區負擔問題，主要是基于兩點考慮：一方面，社區負擔問題是基層治理轉型過程中出現的偏差性突出問題，主要根源于相對滯后的基層治理現狀，屬于社區治理和基層社會治理領域的現實問題，也是國家治理體系之基礎環節上存在的問題，將其放到社會治理框架中去認識分析，符合這一問題的本質屬性。另一方面，在全面建成小康社會的決勝時期，推進社區治理體系和治理能力現代化是中國特色社區建設的發展主題，推進整個國家的社會治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的重要戰略目標，因此，以社會治理現代化為導向思考探索社區負擔問題的解決路徑，既符合社區建設進一步發展的要求，又符合社會治理體系和治理能力現代化這一全面深化改革的戰略目標的要求，具有重要的現實意義。

一、社區負擔問題是基層治理轉型進程中的偏差性突出問題

眾所周知，計劃經濟時期，我國城市基層社會實施的是以單位管控為基本模式，以社區管理服務為補充的管理體制。一方面，單位是城市居民的基本組織形式，整個城市的社會管控與社會整合，主要是通過各條口逐級控制、整合其下屬單位，各基層單位控制、整合其全體職工來實現的。另一方面，為了管控游離于單位體制以外的無單位居民，從20世紀50年代前期開始，黨和政府在城市基層設立了街道辦事處和居民委員會（家屬委員會），使其發揮“單位體制”的補充管理作用。這種管理體制是特定歷史條件的產物，雖然發揮了快速啟動經濟現代化、管控城市居民、鞏固新生政權等重要作用，但也在一定程度上阻礙了經濟發展和社會建設，它以計劃經濟為存在基礎，也勢必伴隨計劃經濟的解體而逐漸解體。

改革開放以來，伴隨計劃經濟向市場經濟轉變，我國城市以“單位管控”為主體的基層社會管理體制逐漸瓦解，單位擔負的社會管理和服務職能不斷向“社會”轉移，但由于“社會”發育不足等諸多原因，在城市基層社會層面，許多管理服務事項最終落到了街道社區組織特別是居民委員會頭上。社區越來越成為基層社會管理服務的最基本載體和最主要渠道，居民委員會開始在基層社會管理服務的舞臺上由“跑龍套”變為“唱主角”。如此一來，社區組織特別是居民委員會的職責明顯增多，不僅負有組織居民群眾開展多種形式自治活動的使命，而且具有依法依規組織開展有關監督活動的職能，特別是肩負著協助基層政府組織做好與居民利益有關的各項工作的職責，其具體事項往往涉及基層社會管理和公共服務的各個領域。

客觀地說，社區地位的提升，居委會工作的增加在很大程度上是構建市場經濟要求的屬地化為主的基層社會管理服務體制的一種結果，是基層治理模式轉型的一種表現，具有一定的合理性。但是，任何事情都有個限度，一旦超出合理限度，正確就會變成錯誤。正如列寧所說：“只要再多走一小步，仿佛是向同一方向邁的一小步，真理便會變成錯誤”。［2］社區工作負擔過重、負擔不合理問題就是如此。近年來，由于某些政府職能部門和企事業單位將自己應該完成的工作“一股腦”地推給社區組織，將那些與居民利益不大相關的工作交由社區組織協助完成，委托居委會開展工作時不提供必要的人力、物力、財力，乃至采取強迫命令的方式讓社區組織協助開展工作等原因，帶來了社區工作負擔過重、負擔不合理的問題，突出表現為以下四個方面。

其一，行政事務多。盡管居民委員會等社區組織應該協助基層政府工作，但其協助開展的工作事項應該限制于與居民利益相關的工作，應該經過基層政府同意并統一安排。然而，近些年來，不少地區的社區組織特別是居民委員會被要求承擔與居民利益不直接相關或無能力完成的許多行政性事務。例如，需要完成招商引資、協稅護稅、經濟創收等任務指標；需要作為責任主體承擔執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理等等職責。在承擔行政事務的過程中，許多社區組織需要完成一系列與居民利益不大相關的重復性、無效性的工作任務；需要參加基層黨政部門召集的一次又一次的大小會議。筆者曾經訪談過的一位居委會主任粗略統計，他一年參加的黨政部門召集的大小會議多達100多次。

其二，檢查評比多。在相當多的地區，每個社區組織每年都被要求接受數十個黨政部門的數十項工作檢查，都被要求參加來自不同部門的數十項考核、評比。但有些評比項目明顯重復，例如，既評比“衛生達標小區”，又評比“衛生先進社區”；既評比“文明社區”，又評比“文明示范居委會”等等。從而導致社區工作人員不得不把“迎檢”作為經常性的突出任務，占用大量工作時間，窮于應付。

其三，臺賬簿冊多。各級黨政機關在指導社區組織規范化工作的過程中，要求建立必要的工作檔案和工作記錄本來無可厚非，但目前存在的普遍問題是社區組織被要求建立的臺賬簿冊過多。有些居委會每月都要向黨政機關報送各類報表十幾份或數十份；需要登記匯總的臺帳記錄和社區檔案數十項乃至近百項。筆者于2014年曾在一個大城市的社區看到，僅社區黨組織被要求建立的黨建類檔案臺賬就達八冊之多；在另一個地級市的社區看到，居民委員會被要求建立的消防類臺賬達六冊之多。填寫過多的臺賬簿冊占用了社區工作人員相當多的時間和精力。其實，不少臺賬簿冊資料屬于重復性資料，且很容易導致“造假”應付。

其四，不合理證明多。辦事必須出具證明，是我國傳統社會管理的通行做法和老毛病。然而，遺憾的是，這一做法和老毛病伴隨單位體制的解體在很大程度上轉移到了社區。如今，黨政機關和企事業單位要求居民委員會出具的證明材料五花八門，包括居民在家正常死亡證明、公證方面的親屬關系證明、買房貸款時的家庭收入證明、商業保險方面的在家摔傷證明、銀行業務方面的人民幣損壞證明等等，以至于有些群眾戲稱居民委員會的公章變成了“萬能章”。明顯超出了基層群眾性自治組織應該出具、能夠出具的證明范圍，給社區工作人員帶來了一系列工作麻煩和風險。

以行政事務多、檢查評比多、臺賬簿冊多、不合理證明多為主要表現的社區負擔過重、負擔不合理問題，不僅使社區工作人員不堪重負，而且作為基層治理轉型進程中的偏差性突出問題，扭曲了社區組織特別是居民委員會的性質和功能，影響著基層社會治理現代化的健康發展，理應予以高度重視和有效解決。

二、社區負擔問題根源于相對滯后的基層治理現狀

盡管人們對治理理論和社會治理現代化的認識不盡一致，但多數學者和實際工作者或許并不否認，邁向現代化的中國特色基層社會治理（包括社區治理）體系應該具有以下鮮明特征：第一，“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與”［3］的結構性多元共治格局。強調多元力量共同治理是國內外治理理論和治理實踐的共同點。但中國特色的社會治理不僅具有多元共治的普遍屬性，而且具有多元共治的結構特性。具體地說，黨組織發揮領導核心作用，政府組織發揮主導作用，居（村）委會和社會組織以及各種社會力量依法依規發揮協同作用，共同構成黨組織領導的政府治理和居（村）民自治與社會自我調節有效銜接、良性互動的結構體系。第二，依法治理。與中國傳統的“人治”不同，推進社會治理現代化強調做到依法治理，明確要求各治理主體牢固樹立運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的價值理念和工作方式；要求法治與德治相結合，既要加強法治保障，又要強化道德約束。第三，服務和管理相結合、相統一。與以往一味強調“管控”乃至強調“大批判開路”的傳統管理思維不同，推進基層社會治理現代化要求服務為先、服務為本，在服務中實施管理，在管理中體現服務。第四，科學治理。充分運用科學理念、科學方法和現代化科技手段實施社會治理，不斷提升社會治理的科學化水平。

然而，遺憾的是，我國基層社會治理的現狀與社會治理體系和治理能力現代化的主要標準相比，與上述方向性特征相比還有明顯差距，從而造成了比較突出的社區負擔過重、負擔不合理問題。

例如，一些基層黨政機關和黨政官員依法行政的意識比較淡薄，無視《居民委員會組織法》關于“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，“市、市轄區的人民政府有關部門，需要居民委員會或者它的下屬委員會協助進行的工作，應當經市、市轄區的人民政府或者它的派出機關同意并統一安排”的相關規定，把居民委員會等社區組織當作黨政部門的“手”和“腿”，各自為政、各搞一套，缺乏溝通協調，分別給居委會等社區組織隨意布置工作，不管什么任務都交給居委會辦理，而且要求必須完成，既損傷了法律的嚴肅性，又給社區攤派了許多重復性勞動或者不應由居委會等社區組織辦理的事項。某些黨政部門把“工作進社區”扭曲為掛牌子、交任務、搞檢查，而不是服務社區，在服務中實施管理，依仗黨政權力對社區組織發號施令，給社區帶來了不合理工作負擔。特別是某些黨政部門和黨政官員存在形式主義作風，一味追求工作聲勢，片面要求資料齊全，勢必給社區帶來不合理工作負擔。不僅如此，某些企事業單位也把自己應該辦理的業務事項，例如有關客戶的證明資料等等，通過客戶傳遞給居民委員會辦理，無疑加重了社區居委會的不合理工作負擔。由此可見，基層一部分黨政機關、黨政官員和企事業單位無視法律法規任意行為是造成居委會等社區組織工作負擔過重和工作負擔不合理的重要原因之一，也是基層社會治理偏離現代化發展方向的突出表現之一。

又如，多元共治新格局有待形成，社會組織發育不足，在一定程度上導致了社區居委會不得不承擔其他組織應該或者可以承擔的許多工作。如前所述，現代化社會治理應該表現為多元共治，多種力量各司其職、功能互補。其中社會組織是社會治理的重要力量，可以承擔許多社會服務工作，發揮多方面重要作用。但是目前，就全國絕大多數地區而言，社會組織尚處于成長初期。特別是在基層社會領域，有些社會組織應建未建，例如許多城市的社區業主委員會組建率不高且功能缺失；社區社會團體、民辦非企業單位數量有限；即使已有的基層社會組織也大都自身發育程度較低、規模過小、實力單薄，難以履行好自身職能，難以協助政府承擔一部分公共服務項目，難以在基層社會治理服務中發揮重要作用。在這種情況下，居民委員會等社區組織不得不顧及社區成員的多方面需求和社區管理服務的多方面要求，勉為其難地承擔一部分社會組織應該或者可以開展的社區服務管理工作，包括社區業主組織和社區社會團體、民辦非企業單位等等應該履行的一部分職能。如此一來，加上黨政機關攤派的工作和自身應該履行的職能，居民委員會等社區組織就很難擺脫工作負擔過重的窘境。由此可見，社會組織發育程度較低，社區多元共治發展不足，是居民委員會等社區組織工作負擔過重的現實原因之一，也在一定程度上表明基層社會治理現狀與現代化要求存在較大差距。

再如，社區治理科學化水平相對不高，也是造成社區工作負擔過重的現實原因之一。這突出表現為：一方面，現代化科技手段在社區治理服務中的應用程度不高。盡管近年來越來越多的地區正在加快社區信息化建設，但目前尚處于開發探索階段，總的來說，信息化網絡平臺對于減輕社區工作負擔，提升社區工作效率的作用還不夠普及和明顯。另一方面，社區工作隊伍的整體素質和能力相對不高。相當多的社區工作人員缺乏社區工作專業理論和方法技能，尚不能熟練運用科學方法和科技手段提高工作效率。從而也在一定程度上加劇了社區工作負擔過重問題。

三、以基層治理現代化為導向推進社區減負增效

一旦我們從社會治理現代化角度來認識分析社區負擔問題就不難發現，它不僅僅是社區工作量多少的問題，更重要的是基層社會治理體系和治理能力現代化能否順利推進的問題。因此，以基層治理現代化為導向推進社區減負增效，應該成為有效解決社區負擔過重、負擔不合理的基本思路。這就需要著力抓好以下三方面工作：

一是以推進社區治理法治化為目標，理順基層政府組織、企事業單位與居民委員會的職責關系，減輕社區居民委員會的不合理負擔。例如，根據相關法律法規和政策規定，明確社區居委會的工作職責，原則上取消居民委員會承擔的那些與居民利益不直接相關的、專業技術性很強的、沒有法律法規政策依據應由居委會承擔的事項和證明，大力壓縮各類會議和活動，大幅減少各類臺賬和材料報表，尤其要整合內容重復、形式雷同的材料報表，變各部門分別“派活”為基層政府及其街道辦事處統一布置，實行社區工作準入制度。又如，自上而下地規范社區考核評比活動，實行“一攬子”綜合考評，將各部門的工作指標一并納入，取消對社區的“一票否決”事項，同時建立健全以社區居民群眾滿意度為主要評價標準的社區考核機制，以充分體現群眾自治的本質要求。需要強調指出，在減輕社區居委會工作負擔的過程中，切忌從一個極端走向另一個極端，那種一股腦地剝離居民委員會協助政府開展與居民利益相關工作的法定職能的做法，并不符合中國特色社區治理的法治化要求和制度設計的要義，也往往會使社區減負走入誤區。

二是以構建社區共治新格局為導向，培育發展社區社會組織，分擔一部分社區服務管理事項。例如，通過適當降低登記門檻促使社區社會組織獲取法人資格；通過建立健全備案制度，促進社區社會組織健康成長；通過探索建立街鎮社區社會組織聯合會等等整合服務資源，形成社區社會組織的整體合力；通過政府購買服務和項目資助，將社區一部分公益性、專業性、技術性服務交由社會組織等社會力量承擔，以減輕社區居民委員會的工作任務。尤其應該著力引導社會組織開展那些“社區成員所需、社會組織所能、市場經濟所缺、黨和政府希望解決而又力所不及”的社區服務管理項目，使之成為社區多元共治的主體力量之一，在分擔社區工作負擔方面發揮重要作用。

三是以提升社區治理科學化水平為著力點，加快社區信息化建設，提升社區工作效率。信息化手段對于提升社區工作效率，解決社區工作負擔過重問題具有不可低估的積極意義。因此需要整合社區信息網絡，加快社區公共服務綜合信息平臺建設，逐步實現數據一次采集、資源多方共享；逐步實現社區公共服務事項的一站式受理、全人群覆蓋、全口徑集成和全區域通辦。如此一來，不僅會大大方便居民群眾，而且也會通過信息化手段的運用有效化解社區負擔過重問題。

此外，以職業化、專業化為主攻方向，打造高素質的社區專職工作隊伍，提升他們的社區工作能力和單位工作效益，促使他們用相對較少的時間和精力完成更多的工作任務；以擴大居民廣泛有序參與為基礎，建立健全居民委員會及其下屬的委員會等組織體系，發展社區多層次、多元化的群眾性自治，群策群力做好社區工作等等，也是解決社區工作負擔過重的有效路徑，而且符合基層治理現代化的發展要求。

（作者系南開大學周恩來政府管理學院研究員、國務院特殊津貼獲得者、民政部城鄉社區建設專家委員會委員）

注釋：

1 民政部、中央組織部《關于進一步開展社區減負工作的通知》（民發〔2015〕136號）

2 《列寧選集》第4卷，第257頁，人民出版社，1972年10月第2版

3 中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議

1 中華人民共和國城市居民委員會組織法

2 中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議

3 民政部、中央組織部《關于進一步開展社區減負工作的通知》（民發〔2015〕136號）

4 唐忠新：《現代城市社區建設概論》，上海交通大學出版社，2008年