國外社區治理研究的理論考察

國外社區治理研究的理論考察

二戰以后，由于全球化、城市化和信息化的影響，西方發達國家的社區經歷了從興盛到衰落的過程。帕特南在2000年出版的《獨自打保齡：美國社區的衰落與復興》—書，就分析了這種背景下社區的衰落和公共參與遞減。20世紀末，西方發達國家發起新一輪的“社區復興”運動，旨在通過自下而上的方式落實社區主義，帶動社區居民參與基層治理，建設政府與社區的合作伙伴關系，以此恢復社區活力、推動政府改革和社會發展。借助社區復興和都市更新等計劃的實施，發達國家更新了社區治理的圖景。

一、社區治理研究的新背景：在“第三條道路”中重新發現社區

20世紀末以來，國外的社區治理研究，嵌于當地社會經濟系統之內，適應“第三條道路”的政策實踐，反映了新自由主義和社區主義的調和，以及西方國家治理理論的轉軌。

20世紀七八十年代，由于經濟危機和福利國家的失效，發達國家的國家治理理論先后接受新自由主義與社群主義的影響，繼而影響到社區治理的理論與實踐。新自由主義關注的是，明確限制政治權力，經濟和社會本質上是自我調節的實體。新自由主義主張權力下放，也把權力下放運動推向了新的高潮。在社區治理中，學者們并沒有挑戰主流理論，而是主張“把個人從主要權力結構中解放”。在這種思潮的影響下，西方國家“政府大幅削減公共開支，積極推進公共部門的私有化，導致政府對社區服務的投入急劇下降。”國家照顧逐漸被社區照顧取代，“政府逐漸從服務供給的壟斷者身份轉變為服務購買的最大雇主，形成了以社區為依托的社區照顧政策”。正是在新自由主義的影響下，發達國家的社會力量參與社區治理的空間得以擴大，社區政策照顧對象從“普遍性原則”轉向“選擇性原則”。英美等國都將社區的服務工作重點轉向一些有特別需要的人士，同時，美國發展出一些以發展經濟為重點的“社區發展公司”；在英國，一些社區志愿者組織相繼出現，陸續進入社區治理領域。20世紀80年代，發達國家的社會沖突和矛盾凸顯，社區主義（又稱社群主義）應運而生。“社區主義批評新自由主義把人作為個體，敦促人們去修復責任的觀念，構建權利與義務、個體與社群之間的平衡”。主張社會個體要從整體的利益出發，顧及全局，維護社會整體和諧。社群主義對自由主義進行批判，促使理論界與實務界將新自由主義和社群主義結合，全面看待個人和社會的問題。

20世紀90年代，西方發達國家第三條道路的興起，理論基礎就是對新自由主義和社區主義的調和。第三條道路認為，在社會福利方面國家仍然要承擔積極責任，但不是無限責任；要建立公民個體、社會和國家之間的責任體系。由此，新自由主義和社群主義在收斂的基礎上結合形成了國家、市場和公民社會之間的關系。社區之所以被重新發現，就是新自由主義與社區主義匯合的結果。新自由主義與社區主義在社區層面的融合，主要是基于左翼的新自由主義者希望公共政策采取集體途徑，不再以純粹的個人為基礎，右翼的社區主義者則希望運用社區志愿性行動，以解決市場失靈的問題。

在英國，工黨在1997年重新執政之后，社區重新進人政府的決策視野，并被提升至社會發展的戰略高度。2001年工黨政府成功連任，社區發展的價值理念和服務實踐得到持續發展，積極的公民權利和社會融合成為公共政策的主旋律，以此促進鄰里復興、融合不同層次的公民參與。英國發起的鄰里復興戰略（National Strategy for Neighborhood Renewal）、社區戰略（Community Strategies）、社區照顧計劃（The Community Care Development Programme ）等，與民主參與以及公共服務改革等議題相聯系。在美國，20世紀90年代興起的社區主義運動，號稱從強調個人權利到關注社會和集體責任的平衡的轉換。克林頓當選美國總統后，社區建設成為其實現“再創政府”“復興美國”的重要手段之一。在這個思想主導下，克林頓政府提出了“授權區和事業社區”的法案，力圖以重新界定政府和社區的關系作為突破口，實現政治、經濟、社會福利一體化發展目標，在澳大利亞，政府在政策制定時，為解決民眾本身的問題，開始轉向與社區對話，將焦點集中于志愿性能力的利用。21世紀初，澳大利亞州和聯邦政府發展了一系列促進農村發展的政策工具，這些政策被注入一種新的“社區”意識，使用了具有引領性的諸如社會資本、社會企業、社區發展、伙伴關系和社區建設等概念，而且這促進了各種各樣旨在遏制社會和經濟下滑的社區組織的發展。澳大利亞所有級別的政府已經提出強烈的社區參與方法，揭示了社區參與的核心要素，社區參與的觀點和政府社會的合作已經被廣泛支持。

正是在發達國家對第三條道路的政策選擇中，社區被重新發現，社區治理被賦予新的內 涵。學者們理解的社區治理已不單純局限于國家責任還是市場責任，而是代表著公私部門界限漸趨含糊的統治風格。基于此，幾乎所有的研究都承認：國家與社區之間在定位、磋商和社區評價等方面平等的實踐，可以使國家機構將基層社區變成政府可見的、或可計算的客體。在這個意義上，基層的規則可以被視為“廣泛的規范方案和前期存在的基層結構之間”持續相互作用的產品。不同主體之間的合作和相互依存應當成為將問題在基層解決的口號，因而新的政治模式應當尋求將“商界、政府、社區組織和公民一同工作，以幫助社區達成其集體目標和應對挑戰。

歷史地來看，發達國家的社區改革運動，基本上都是以地方性問題為起點，例如環境污染，貧困救助等。其社區復興運動起于經濟社會危機，是在國家和市場都失靈的情況下，采取新措施以幫助恢復經濟和社會活力的政策選擇。隨著社區在處理此類事務中自主權的不斷增強，遂發展成為依靠社區內部資源進行自為或合作的治理形態。在國家治理理論轉軌的大環境下，社區治理的經驗不斷累積，也大大推動了理論的發展。

二、國外社區治理研究中的“元治理”理論難題

社區復興運動以來的社區治理研究，大多將“多主體合作”視為治理的核心要素。社區治理研究雖然同樣排斥“國家中心論”主張，強調合作網絡的權威，將社會組織、市場等力量置于與政府平等的地位，但是學者們發現對于國家的“自然排斥”，似乎同樣會帶來失靈問題，到最后仍然會拷問國家這個“元治理”主體的責任。他們雖然沒有專門研究國家作為合法權威的“元治理”主體地位及其在社區治理中的作用，但是隱約可以發現其圍繞此問題的相關回應。

（一）“國家主導”的元治理有效嗎

國家主導型的社區治理，是指政府（國家權力的執行者）代表整個地區的利益，在社區治理中掌舵，從中調度組織關系，以高度權威為支撐，統一掌管地方事務。在學者們看來，這種治理模式的效果有好有壞。例如，一項對印度珀依（Poyil）漁場治理的研究就表明，政府在對漁場進行統一管理規劃時顯示出自己獨特的優勢，它能綜合考慮漁民的公共利益，扮演著比較公平的角色。但是，隨著政府內部機構的擴張和官員道德素質的滑坡，政府在調節利益關系時也會隨之轉變。實際上，國家元治理的兩面性一直存在。一項對美國20世紀40年代到70年代小鎮治理研究顯示：社區決策由民選官員和由官員發起的社區商業主導，這種模式在短期內能夠取得治理效果，但它的弊端很快就顯現在人們日常生活中。政府是社區治理的主要領導者，公務員作為執行者對社區的影響更為直接，但公務員并沒有遠超常人的高尚道德情操，特別是在權力誘導下更容易犧牲公共利益而維護小我，政府的行動是出于保護自身利益和特權的個人愿望，這使得居民在真正的決策領域之外，而不是政府官員和市民共同決策。這樣的研究還有不少，這都顯示出國家作為元治理主體的“兩面性”作用，因而，在將國家拉入到社區、還是將國家趕出社區的選擇上，學者們的反應仍然持謹慎態度。

（二）“合作治理”會否定元治理嗎

多元主體合作，忽視或漠視國家參與，是國外社區治理研究的主流認知。不少研究顯示，塑造一種“基于社區”（Community－based）的治理網絡，引入社會組織的參與，可以創造出“結構－反應”機制，整合和優化資源使用，增強回應性；公民的社區參與可以發出不同的聲音，對做出公平的決策起到更加有效和更有影響力的作用，社會團體能夠表達他們的聲音以確定更高的合法性。在合作治理的模型中，社區治理不再只是政府官員的職責，而是整個社會的責任。一項研究還表明，在20世紀90年代早期，合作治理產生了，亞洲掀起了一場權力下放運動，從中央政府下放權力、權威和責任到低層的或者地方機構，甚至到社區組織。這似乎從實踐上印證著“抽離國家”或“降低國家權威”的正確性。但是，這并不成為否定“元治理”作用的理由。元治理本身雖然存在與其他治理主體的銜接問題，例如，由于政府本身所固有的權威性和強制性造成的，舊的社會服務傳遞的是集權的、刻板的，缺少回應性的系統，但是，一些領域確實需要“元治理”發揮作用。

有研究發現，“在特定的政策領域，例如房屋需求領域等，著實需要政府發揮主導型的戰略作用”。韓國的一項考察表明：社區的權力仍然掌握在基層政府手中，特別是掌握在服從中央控制的地方行政長官手中。泰勒（Taylor）等的研究發現，盡管近年來“治理理論”的發展促使生活在條件較差社區的居民可以參與影響他們的一些決策，盡管國家權力的維持及其“統治”的持續發展，促使這些社區仍然處于邊緣化，治理理論還是為一些“積極主體”在被邀請的時候，去塑造和影響新的空間提供了機會。這些研究則更說明了“傳統威權國家”的政府對社區治理的影響。我國臺灣地區一位學者在外文期刊上評價，社區的成功得益于“政府提供的良好法制環境和在社區非正式懲罰乏力的情況的有效干預”，社區與國家的協同作用，同樣在別的一些社區治理研究中得到證實。因而，單純或完全否定國家的元治理作用并非符合實際。

三、社區治理的結構性影響因素研究

什么因素影響社區治理，這是國外社區治理研究的主要內容。除了大環境上的城市化、信息化、全球化等影響以外，研究者們大體從以下三個方面研究了社區治理中的結構性影響因素。

（一）地方性知識

在研究者看來，地方性知識（local knowledge）構成了社區治理的內在環境。地方性知識主要包括居民以血緣關系為紐帶的親戚倫理關系、傳統文化習俗和心理認同感。一項研究甚至將地方性知識視為特定區域社區治理的關鍵因素。研究者發現：印第安人通過代表性問題、親戚關系、家庭和家族聯系，共享歷史和知識、其他社會價值和經濟聯系的做法，來促進文化合法性。對英美等國的研究也都有類似的發現。例如，有學者就發現，盡管美國的小鎮仍然貧困，大多人仍然視其為愿意定居的地點。關鍵的吸引點在于美國夢仍然在場，對于很多人來講，在這些小鎮，每個人都擁有平等追求成功的機會。這說明傳統文化價值在社區發展中的影響不可忽視。一項基于對英國鄰里社區更新經驗的研究，得出的教訓之一就是，新形式的地方參與需要時間，也需要規則、程序、文化、態度和行為的改變，這些要素基本上與當地的地方性知識重合。值得注意的是，一個基于社區心理認同感的新概念節點治理（nodal governance）被提出來，節點治理的本質是強調地方能力和知識可以增強貧困地區自我導引的同時，增強、恢復、確認以及再制度化人們的集體社會資本的方式。研究者們判斷，人們容易忠于自己固有的行為習慣，對新事物的接受仍需要時間，因此，社區治理改革要充分考慮居民的地方性知識。

（二）社區治理結構

社區治理結構是指社區治理中的主體關系，既包括社區組織與外部組織（政府或市場）的結成的關系，也包括社區內部的主體關系。社區與外部治理主體的關系，是國外社區治理研究領域較為集中的研究對象。

薩博（Sabel）認為治理作為一種結構，理應將重點放在國家與非國家行動者之間有關組織與制度的安排，基于此，公共部門的角色產生重大的變化，公私部門具有極其正式的伙伴關系。越來越多的人認同，社區志愿組織在社區發展、健康、社會服務等領域發揮越來越多的作用，并且常常與政府發生契約性關系以獲得可持續發展的資金。因而，任何網絡都需要不同組織的協調和合作。從結構而言，社區治理則包含國家、公民、社會組織、市場等多重角色。博克斯（Box）在其專著中就指出，社區公民治理系指社區公民（community citizens），社區代表（community representatives）與社區實務工作者（community practitioners）三者之間的密切合作所組成的統治系統。很多學者將重點轉向對社區治理結構的研究，一份研究顯示，既得利益者是政府放權的另一大阻礙，他們在改革面前，更希望保留自己的勝利果實，社區權力結構“根本轉型最大的阻礙是人們缺少對結構復雜性的理解以及我們要怎樣塑造他”；普渡（Purdue）在研究英國社區更新戰略中發現，通過領導賦權（empowerment）的形式、發揮領導的積極性，能夠構建一個開放性的政治機會結構，他允許社區領導人從鄰里為基礎的城市社會運動中進人精英網絡，社區領導人因而成為政府社區再生倡議和基層社區居民之間的關鍵點。斯托克（Stoker）也在社區治理結構視野下審視社區領導這一關鍵角色，認為社區領導的行為是社區結構的主要成分，對整個社區治理結構起統籌作用，精英治理將推動社區的發展，建立合理的社區結構。他特別強調，對于網絡化社區治理的多層次治理的復雜系統而言，它需要更高層的政府、基層組織和社區利益相關者的多種關系。

（三）社區治理過程

在一些學者看來，為了理解社區層面的治理，要做好兩個方面的工作：治理結構和治理過程。治理結構關注官方和非官方行動者組織化和制度化的安排；治理過程則通過治理結構的調整和運行，產出相應的治理結果。皮特斯（Peters）認為治理作為一種過程，涉及政府社會的互動，如果忽視社會具備理解自身事務、并且尋求解決方案的良好的能力，在做決策時“政府就變成了層級節制和笨拙的結構”。有學者關注到，在決定如何滿足民眾需求的問題上，政府固然仍是中心，但非正式的、非政府機制則扮演重要角色，從過程上來看，“過去的統治模式是一種單行道的統治，目前則轉變為雙向道的治理”。近年來，西方學界對于“社區賦權”和社區能力建設投人了很大的熱情，實則就是深人社區治理的具體過程，探尋社區治理的密碼。費世曼 （Hshman）認為，“社區能力建設就是通過加強社區組織和群體的知識、技能，增強社區組織及其成員的競爭力，構建新的內部外部的積極關系，提升設計和執行社區計劃的能力，從而獲得成功必備的能力的過程”。一些研究將政府領導和社區精英在治理過程中的角色，視為產出良好治理效果的因素，他們認為政府官員在社區治理過程中起著關鍵性作用，官員在鄰里治理組織工作，在其工作的進程中受益；社區領導可以協調關系并且為治理行為提供合法性。而且領導在治理過程中分享權力，能夠使別人決定相關事宜，參與社區治理，進而改善治理結果。一項對于明尼蘇達州30個公民聯盟（Citizens League）的研究則發現，績效評價可以成為改善社區生活最有效的機制。

四、實踐能夠擁抱新理論嗎——社區失靈的新問題

國外學界不但探討了社區治理在理論、結構和過程上的老問題，也關注了實踐領域的“新問題”——與國家和市場一樣，社區也存在失靈。

（一）權力承接的“社區真空”

社區復興運動的一個重要特征是推動中央權力向地方下放、國家權力向社會轉移。盡管權力被要求重新配置，但是一些研究則顯示出社區在權力配置中的尷尬地位。在社區導向的治理模式中，社區失靈往往表現為無力承接國家權力轉移、無力承擔治理責任問題。學者們觀察到：權力如何配置、權力配置是否有效尚存在不少問題。例如，社區要求擴權卻不知道如何擴權、如何用權；政府放權既面臨內部阻力，又面臨“政策鞏固”的壓力，這可以被稱為權力配置的“二元背反”問題。莫道克和艾布拉姆（Murdoch&Abram）的研究就提到，自下而上的解決方式在不同的政府會遇到同樣的困難：一是不是所有的市民和社區都有能力或資源承擔自治的責任，如果這樣，國家就是這種機制的安全網，保護市民和社區的行動；二是伙伴關系中增加了地方維度，這使合作問題更加復雜：如果公民和社區都以自己的方式行事，公共利益的概念則無法傳遞。

（二）社區組織的封閉與排外

基層社區存在“盲目排外”的封閉現象，很可能導致社區治理資源配置失效。有研究發現，以個人持久接觸為特征的社區本身相對規模小，群體的構成更傾向于文化的和人口統計意義上的同質性，而非成員愿意，因而剝奪了成員可貴的多樣性。社區的同質化，可能無法從多樣化的技藝和其他輸人中獲得利益；大多個體追求群體內的成員身份，但是常常感覺孤立和組織的虛無。但是這種歸屬往往還包含著對非成員的錯待，當“內者－外者”的區別被建立在多樣性和道德敗壞的基礎上，如民族、宗教、國籍或者性別，這可能比國家和市場孕育更加狹隘的心理以及道德上的敵意。社區的消極一面變得更加麻煩。當社區內部人員有權有錢的時候，外部人只能被剝奪了。一些商品房社區的研究則清楚地顯示，盡管業主組織在調和業主利益上發揮積極作用，但是，既有的社區業主組織可能會對非成員實施言論、遷徙上的限制，甚至會進行種族歧視。

（三）社區組織的合法性問題

學者們并不質疑社區組織、志愿性組織、第三部門等在社區治理中發揮積極作用。但是，越來越多的研究表現出對社區組織合法性的疑慮。“社區治理是一個地方權力政治領域，在那里，這些社區為基礎的組織互相注冊和競爭，以此獲得政治合法性、控制知識和獲取經濟資源與權力而斗爭”。因而，社區組織的合法性是社區組織發揮作用的基本前提，如若缺乏這個基礎，社區組織再怎么強大，也會在治理過程中出局，繼而加劇社區失靈。有的研究力圖討論“社區層面新的治理形式的合法性”，發展一種對社區組織“合法性”的建構主義解釋路徑。研究顯示，一些社區組織利用一系列先已存在的和新的規則，從代表性的民主傳統或者現代協商民主的立場出發的合法性規則，顯得脆弱且充滿挑戰。多個研究對于社區組織合法性遭受的質疑展現出興趣，他們不約而同的認為，合法性成為社區組織發展過程中的一大障礙，社區組織必須要以更好的服務來為自己贏得支持。

五、國外社區治理研究的視角

（一）政策網絡視角

在西方學界，社區治理是政策網絡關照的一個焦點。20世紀50～70年代盛行的社區“精英論”和“多元論”等，就是圍繞決策權掌握在誰手中來展開的。社區復興運動以來，學者們仍然關注社區治理的政策網絡和過程。他們發現，治理是通過伙伴關系和組織、社區內的網絡來進行的，同時社區層面的“政策過程包含社區部門在初期的問題識別，而后決策、執行和評估的矩陣”。對于作為政策網絡一環的社區單元，學者們重視公民參與社區決策的價值。有學者就認為：人們被賦權參與政府政策，用以解決個人和社區的問題，這通常涉及社會排斥和區位劣勢等問題，非政府組織在社會治理和社會政策、項目的發展中起著至關重要的作用。社區面臨的問題僅僅依靠單一主體往往難以解決，因而常常需要共同合作。這促使廣泛的利益相關者——社區居民、民選官員、市場組織，內政、健康和人類服務部，和專業服務一起工作。近年來，作為政策網絡中的社區治理，被更多地從政策過程上進行研究。不少研究發現，與先前局限于社區內部權力博弈的視角不同，社區治理中的“政策制定已經不再是純粹的自上而下的程序，而是許多相關的政策系統的協商。相似的，服務不再簡單的通過公共機構專家和管理人員提供，而是使用者和社區共同生產”。

（二）國家與社會的關系視角

國家與社會的關系是國外社區治理研究的另一個重要視角。人們意識到在現代社區治理中，國家與社會的聯系日益密切，在社區治理各環節中，二者不可分離。一些研究關注到，正是由于城市政府的結構變化（例如合并或撤銷），導致社區治理外部環境的變化。此外，更多的研究關注“治理過程”中的國家與社會關系。學者們看到，治理巳經將原來由國家發起的社會福利項目，轉變到通過政府和非政府組織的伙伴關系來安排。事實上，治理是關于政府組織和非政府組織在無等級的聯盟中的合作，國家已經不再是無關緊要的“外者”。一些研究則清楚地表明，治理主要集中于政府和非政府組織在面對經濟和社會挑戰時的相互合作，他關注的是怎樣的集體行動能滿足和與此相關的治理模式的轉變。只有推動居民、商業組織、非營利組織等所有工作者一起解決問題并采取行動，才會使得社區具有回應性。可以觀察到，在國家與社會關系的視角之內，國家的元治理作用雖然沒有被提升到至關重要的地位，卻被社區復興運動以來的社區治理研究者們給“重新發現了”。

（三）社會資本視角

社會資本理論是西方學界研究社區治理的又一視角。學者們用社會資本理論來解釋社區治理的成效。與既有考察官僚組織的研究不同，有一批學者執著地考察“社區如何組織起來，如何管理、組織和協調個體行動以達成集體產出”這個問題。另外一些學者則認為，成功的網絡和社區治理能夠提高社會資本和社區福祉。因而，社會資本與社區治理之間隱約存在一種“互為因果”的良性循環關系。“由社區及其領導人之間信任關系組成的社會資本，有助于提升鄰里再生伙伴關系的有效性。帶著伙伴關系的社區參與同樣也能夠催生社區社會資本的重要的新資源，這有賴于作為社會企業家或者社區代表的社區領導人。伙伴關系和社區里個體與組織之間的信任矛盾揭示了社會資本累積過程中的困難。社區社會資本的積聚程度，影響作為伙伴關系發展的領導力的成功”。基于此，一些研究者在社區領導、社會資本與社區治理之間，構建起一個很好的研究節點。

（吳曉林 郝麗娜）