中國社區減負增效的思路和方法

施雪華 趙忠辰

中國社區減負增效的思路和方法

施雪華 趙忠辰

“社區”概念最早由德國社會學家滕尼斯于1887年提出。滕尼斯認為，社區（Gemeinschaft）是指那些具有共同價值取向的同質人口組成的、關系密切、出入相友、守望相助、疾病相撫的、富有人情味的社會關系和社會團體。20世紀30年代，費孝通先生在翻譯該著作時將“社區”一詞引入中國，后來被許多學者開始引用，并逐漸流傳下來。1985年，民政部首次將社區這一概念引入居民生活中，之后，社區服務、社區建設、社區發展等概念相繼產生。新世紀初至今，中國社會從傳統向現代的轉型和城市化進程的加快使得中國社會問題日益嚴重，社區里社會公共事務、私人事務和半公半私事務的不斷增加，社區負擔不斷加重，但社區人、財、物和治理結構與能力跟不上，從而出現了效率不斷下降，管理秩序變得越來越混亂的情況，這不符合科學發展觀和構建社會主義和諧社會的需要。［1］社區減負增效已經是一個改善民生，建設和諧社會，提升黨和政府執政能力和執政合法性的迫在眉睫、亟待解決的重要問題。

一、中國社區職能過重的表現和原因

社區作為中國的基層居民自治組織，目前所承擔的職能或曰負責的主要工作事項如表1所示。

通過表1可以了解到，中國社區的職能種類繁多、五花八門，可謂“萬能政府”，而這只是社區的主要職能，由此衍生出來的各種各樣、大大小小的事務多達幾百項，中國社區的職能之繁重可想而知。

造成這種現象的原因主要有四個方面：

一是社區的行政化色彩濃厚。

根據我國1982年《憲法》的規定，居委會的本質是群眾性的自治組織，它是轄區居民的代理人，需維護居民的利益并接受居民的監督。但在實際的操作過程中，由于是政府投入大量的人財物來進行社區的建設，社區就不可避免地帶有濃厚的行政色彩，受政府影響和控制，自治的功能無法得到充分發揮。在《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中，明確規定了城市居民委員會有協助政府相關部門作好管理工作的職責。這就使得各地的行政部門向社區居委會下放了大量的諸如協助政府相關部門做好流動人口管理、社區環境衛生、失業職工就業、社區治安管理、離退休人員管理和青少年教育等職責。在這些職責中，有的是需要通過居民組織、居民服務、居民教育等形式開展的，但是很多卻是要求居委會替政府部門填表格、建檔案、出具證明材料、代收費用等行政性工作。［2］

表1. 中國社區工作重點

此外，社區工作人員還要承擔許多臨時性的工作，如人口普查、民意調查等等。這就使得社區的工作重心大部分都放在了所謂的“協助”政府部門做好管理工作上去。社區居委會淪為行政部門的附屬機構，沒有時間和精力去開展居民的自我管理、自我服務、自我教育等本職工作。長久下去，社區將失去其自治的功能，變成準行政組織。

二是社區自身的自治意識薄弱。

中國的社區從建立之初就是由政府主導并實施的，雖然法律賦予了它居民自治組織的身份，但實際上它卻是由政府控制并管理，執行的也大都是行政事務。社區及社區工作人員對其自身認識不夠，并不覺得社區居委會是居民利益的代理人，也并未將之與行政機構完全區分開來。居民自治與政府管理之間的定位劃分不準確，使其邊界不清楚，正是我國社區居委會治理的現狀。“自治”的退與“指導”“協作”的進，本質上都是“權利”的退與“權力”的進。［3］因為缺乏自身的自治意識，社區居委會總是機械地聽從并執行政府部門下達的指令，忽視居民的利益訴求，無法主動有效地開展工作。此外，社區工作人員和居民對社區的性質和發展意義缺乏客觀正確的認識，這需要長期的教育和引導，非一朝一夕所能改變。

三是社區工作人員的管理混亂、專業化程度不高。2000年，國辦和中辦的23號文件中指出，要加快推進社區工作的職業化水平，依靠專業的社區工作人員來開展工作。據此，各地開始了社區專職工作人員的招聘，而這也產生了一些問題。一個社區的專職工作人員可能由人社部門發放工資，由主管部門布置具體的業務，由社區進行日常的管理考核。這種多重管理必然會導致管理的混亂，不利于統一管理的實施，進而影響社區工作的效率。同時，通過社會招聘的社區工作人員大多數都缺乏專業的社會工作學科背景，對于如何有效地開展居民組織、居民教育、民主管理、民主決策的社區工作方法并不熟悉。而且目前我國社會工作專業不論是工資待遇、專業認同感，還是社會地位都不高，這就使得大多數學習社會工作專業的人員并不愿意從事此類工作，造成該領域的專業人員短缺。

四是社區缺乏必要的經費保障。

政府是社區經費的主要供給者，與發達國家政府投入占社區經費的50%以上相比，我國政府的資金投入只占30%左右。以長春市為例，根據中共長春市委辦公廳、長春市人民政府辦公廳關于印發《2014 年全市社區黨組織委員會和居民委員會換屆選舉工作實施方案》的有關要求，全市每個社區需配備5～9名社區居委會成員以及大約20人左右的公益崗位人員。而每個社區每年只有1.2萬元的工作經費和3萬元的用房養護費，這根本無法維持一個社區的正常開銷，更何況開展居民活動，或引入社會組織服務。［4］社會資金的捐助也是社區經費的一個重要來源，但由于我國的企業社會責任感有待提高，社區這方面的收入并不高。中國的社區身為基層居民的自治組織，卻缺乏與之相應的財力和財務自主權，這使得經費短缺的現象普遍存在，經費的短缺造成社區無法及時有效地履行其職能，最終導致社區的負擔加重。

二、國外社區管理模式及其對中國的啟示

西方國家在社區的建設發展上已經有上百年的歷史和經驗，也形成了適應各自國情的社區管理模式，可以作為我國社區改革的參考。通過對國外社區建設的研究，國內的學者將國外現行的社區管理模式大致分為三類：［5］

（一）以美國、加拿大為代表的社區自治型管理模式。這種模式可謂是公民自治的典范。社區內沒有政府派出機關，社區的領導集體完全由社區內居民民主選舉產生，政府只是對社區進行宏觀層面的調控，通過制定相關的法律、法規來協調社區各個利益主體之間的關系，同時為社區成員的民主參與提供制度保障，并不對社區行為進行直接的干預。社區的管理機構可以憑自己的意愿進行社區規劃，開展社區活動，引進社區服務組織。這最大限度地發揮了社區的自治性，使社區的管理機構可以全心全意為本社區居民提供服務。

（二）以德國、新加坡為代表的政府主導型管理模式。這種模式下，政府會對社區的建設進行直接的干預，通過強有力的制度、法律和財政的支持，使社區的行為與政府保持一致。社區中會有政府的派出機構，政府會直接委任或推薦人員來擔任社區的領導者；社區的經費主要由政府提供，例如，新加坡政府就負責90%的社區基礎設施建設費用和50%的日常運作費用；政府會通過法律來明確社區的職能范圍，社區的規劃發展也必須接受政府的指導。這類模式的社區一個顯著的特點就是機構完善、行為高效。

（三）以日本、以色列為代表的混合型管理模式。混合型管理模式是介于社區自治型和政府主導型兩者之間的一種模式。一方面，政府會對社區的規劃作出指導并提供社區所需的主要經費，在社區內設立派駐機構來對社區進行間接的管理；另一方面，政府也會對社區放權，讓社區充分發揮自身的自主性，在法律的框架下按照自己的意愿行事，引導居民積極參與社區活動。在日本，居民參加社區活動的比例高達90%左右。此外，政府還會引入社會組織參與社區事務，將大量的社區服務交給社會組織來承擔，這就最終形成了一個由政府指導、居民自治、社會組織參與的有機結合體。

經過多年的探索，這些國家都找到了適合自己國情的社區發展道路，在社區建設上積累了寶貴的經驗，取得了令人滿意的成果。通過比較可以發現，盡管它們在政府主導還是社區自治上的側重點有所不同，但這些國家的社區建設還是有許多共同之處的：一是國家與社會、政府與居民形成合力，發揮多元積極性，才能很好地解決社區事務。即使是政府沒有在社區中有派出機關的國家，政府在法律規范和經費支持等方面都給社區工作提供了重要條件。社區工作及其問題只靠社區和居民無法完全承擔和解決；二是國家和社會、政府與居民在社區管理上必須有權能分工與合作。一般而言，國家和政府主要進行宏觀管理，主要提供法律、法規和制度等間接管理方式方法和手段，社區和居民在微觀和中觀層面上自我組織、自我管理、自我監督，國家和社會較少管或不管社區的微觀和中觀事務，這樣就可以避免政出多門、互相扯皮等低效率或無效率現象的出現；三是多發揮私人部門（尤其是私人企事業單位）、第三部門（社會組織）在社區建設中的作用和功能是搞好社區建設的關鍵。現代社區與傳統社區不同，傳統社區只有公共事務和私人事務兩種事務，隨著福利國家建設和民主國家建設，很多社會事務國家化，很多國家事務社會化，現代社區新出現大量的半公半私的事務，這樣，單靠國家和政府、社區和居民顯然已經很難去解決這些半公半私的事務，調動私人部門（尤其是私人企事業單位）、第三部門（社會組織）的積極性，成為解決現代社區事務的關鍵；四是建立制度化、日常化的多方平等合作的治理機制，是搞好現代社區工作的重要手段。與國家治理主要靠強制性的權力、命令和控制不同，社區是居民平等相處、共同協商的地方，主要靠討論、互讓解決問題。所以，社區工作要搞好，主要靠建設一種制度化、日常化的有共識的平等合作機制，并使其高效運轉。即使是國家和政府介入比較深、干預比較多的國家，國家和政府在社區事務上與社區組織、居民個人和社會組織都是平等合作的關系，而非命令－服從關系。

上述四點經驗，為我國社區減負增效的改革提供了有益的啟示。

三、中國社區減負增效的思路與方法

總結國外社區建設的成功經驗，結合我國的實際情況，我們提出以下五點實現社區減負增效的思路與方法：

（一）完善社區的相關法律，建立嚴格的準入制度

中國社區的最大問題就是職能繁雜，行政化色彩濃厚。一個小小的社區居委會卻具有十來項主要職能，涉及數十個行政部門，幾乎每個行政部門都可以向社區居委會下派工作任務，“上面千條線，下面一根針”就是對社區工作的形象描述。對此，政府首先要完善和細化相關的法律法規，明確社區的主要職能和權限，理清社區和政府行政機構之間的關系，排除其他行政部門對社區工作的干擾，使社區回歸其自治的本質。以美國為例，在國家層面有《住宅和社區發展法》《社區再投資法》，社區層面有處理鄰里糾紛、針對社區車輛停泊、寵物豢養、門前衛生的《皮毛法》《社區泊車管制法》《家庭寵物限養法》《門前三包管理法》等等。［6］這些詳實多樣的法令使得美國的社區在處理各種問題時，都能做到有法可依，有章可循，這無疑會提高社區的辦事效率。目前我國只有《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等為數不多的法律法規，社區減負當務之急就是健全法律制度，規范社區職能。

其次，就是依法建立嚴格的準入制度。因我國法律中有規定社區需協助行政機關做好管理工作的條例，且社區的人、財、物大多由政府部門控制，所以政府在社區管理中占主導地位是不可避免的。但社區是獨立的基層自治組織，不應成為政府部門的下屬機構，準入制度的建立就可以很好地避免這種情況的發生。準入制度應該由高層統籌，全面推行，使進入到社區的工作任務都需經過申報審批，這就限制了行政部門向社區下達不屬于社區職能范圍的工作，社區也能拒絕非自身工作領域的事務，有效解決了行政部門工作無序進入社區，造成社區負擔過重的問題。對于社區需要承擔的工作，也應本著“權隨責走，費隨事轉”的原則，為社區管理機構提供必要的財政補貼。此外，各行政部門在社區開展的工作和服務，也應自覺接受社區居委會的監督，不得損害社區自身的利益。

（二）培養居民的參與意識，促進社區的自治發展

在我國，社區作為基層民主自治組織，是實現人民當家做主的重要平臺。但由于我國社區的建設起步較晚，發展過程中也存在諸多問題，這就使得居民對社區缺乏足夠的認同感，不愿參與社區活動。部分居民對社區的職能認識不全，認為社區就是政府的派出機構，替政府行使行政職能，并未將自己當作社區構成的主體。社區居民的廣泛參與是社區自治的前提和基礎。據統計，在美國，有80%以上的成年人參加各種社區志愿活動，其中50%以上的人曾為社區發展事業和社區組織提供過某種志愿服務。因此，一方面需要我國的社區管理機構加強社區的文化建設，對社區居民宣傳社區的主要職能和定位，使其對社區的本質有一個清晰的認識；另一方面要建立有效的利益表達機制、矛盾處理機制等，著力解決與社區居民切身相關的問題，以此增強社區居民對社區的歸屬感、認同感和參與意識，從而積極地參與到社區事務中。

同時，還要完善和發展“四會”制度，以此促進社區自治發展，“四會”即社區民情懇談會、社區事務協調會、社區決策聽證會、社區成效民主評議會。首先，要明確“四會”制度的內涵，發揮“四會”在社區民主自治中的作用。其次，規范 “四會”的參與人員、召開方式、會議內容和一般性程序。再次，規范“四會”制度建設的指導者、組織者、參與者、監督者，做到分工明確，責任分明。最后，建立“四會”制度建設的臺帳記錄制度，為理論研究積累相關第一手資料，通過理論研究進一步推動“四會”制度實踐的發展。此外，社區自治組織也是社區自治發展的一股重要力量。通過積極的培育社區自治組織，吸引廣大的社區居民參與到社區事務中來，形成良性的循環，既培養了居民的參與意識，也促進了社區的自治。總之，社區自治的發展需要政府、居委會和社區居民的互相合作和共同努力，三者缺一不可。只有三者同心協力，共同推進，才能使社區自治實現健康的發展。

（三）調整社區內部的職能、權力和利益結構，強化多方平等共治的社區治理結構

目前中國社區的職能、責任、權力和利益結構過分科層化、行政化，導致權力和利益結構的重心比較偏上，即社區的上級機關：區政府及其派出機構街道辦事處的權力和利益太大；而職能、責任結構的重心比較偏下，即社區有職（責）無權、無利，或社區職大少權、少利，這樣，當然使中國的社區有心無力或無心無力，社會基層事務混亂就成了常見之事。相反，西方國家的社區有職、有責、有權、有利，權責相稱，甚至在有些國家，社區權大、利大，而職責不大，經費的一半或三分之二由國家和政府提供，社區壓力不大。因此，要改革社區職能、 責任、權力和利益結構，由政府部門管的行政職能盡量上收到街道辦和區政府，適當增加國家和政府對社區的財政撥款，讓社區有足夠的能力推行全面的“自治”。

在社區重大問題上，應建立社區平等合作治理的制度化、日常化機制，讓社區各方有平等合作的積極性和創造性。在“四會”即社區民情懇談會、社區事務協調會、社區決策聽證會、社區成效民主評議會的基礎上，建構參與的任何一方均有一票否決權的真正平等決策機制，而非現有的平等咨詢機制。

（四）加強社工人員的職業化程度，提高社區工作的專業水平

社工這一概念是上世紀80年代進入我國，并逐步發展起來的。專業化的社工人員可以提高社區管理機構的工作效率，令社區在一個良性、高效、可持續的情況下不斷發展。目前，我國的社區工作人員普遍存在年齡偏大、文化程度不高、專業水平較低的問題，這使得他們難以適應現代化的社區建設和發展要求。因此，國家需要加強社區工作隊伍的建設，制定社區工作人員的人才發展規劃，進行相關的教育培訓和政策扶持；制定社區工作人員的資格認定制度，提高社區工作者的準入門檻，使社區工作者朝著制度化、規范化的方向邁進；加強對社區工作的形象宣傳，讓人們對社區工作有一個正確的認識，吸收更多新生力量參與社區工作。

在加強人才引進的同時，要著力改變社區現存的管理混亂的問題，使社區工作朝著專業化的方向發展。可以借鑒國外成熟的社會工作模式和豐富的工作技巧，比如George Brager 在1987年提出了社區工作的三大策略——合作策略、運動策略和競爭策略，Jack Rothman在同年提出了社區組織實踐的三大模式——地區發展（Locality development）、社會行動（Social action）、社會策劃（Social planning）等工作模式；社區調查、居民聯系溝通、社區領袖培養、社區組織催化、社區資源開發、組織間的協調等工作技巧。［7］同時，要注意和我國的實際情況相結合，因地制宜，例如我們國家的群眾路線就是一種很好的策略，可以和國外的經驗相互結合，互相促進。另外，社區管理機構對社區工作人員應該有定期的考核機制以及適當的薪酬激勵機制，充分調動社區工作人員的積極性，使社區能夠高效運轉。

（五）引導社區向社會組織購買服務，重視非營利組織的作用

社區實際上就是一個“小社會”，但卻要承擔“大政府”的職能，這使得社區不堪重負。社區應轉變工作思路，主動尋找解決問題的方法。通過直接購買或公開招標的方式，將某一項社區服務交由專業的社會組織來承當，能夠有效減輕社區負擔。政府應當建立社區購買服務的機制，撥付專項的資金來支持社區購買社會組織的服務，通過這種方法，社區可以向居民提供更加專業的服務，這也減輕了社區行政工作的負擔，最終達到提高社區工作效率和服務質量的核心目標。目前，我國有些地方的社區已經開展了這方面的嘗試，但仍然局限于家政服務，養老助殘等方面，對一些事務性的服務，如醫療衛生、法律咨詢、代收費用等方面尚未完全進入，政府應該鼓勵社區進一步擴大對社會組織購買服務的領域。

同時，通過對國外社區的建設可以了解到，非營利組織在社區的發展中有著不可替代的作用。這主要表現在兩方面：一方面，非營利組織大都具有專業的知識背景，有專業化的設施和人才，向社區提供的專業化服務可以提高社區建設的效率和質量；另一方面，非營利組織處在社會網絡之中，它不僅了解居民的需求，也有能力利用自身的資源在諸如社會福利、環境保護、文教衛等方面發揮自己的作用，這也在一定程度上減輕了社區的財政壓力。我國非營利組織的倡導也有多年，但一直處于不溫不火的狀態，如果將我國非營利組織的發展和社區的建設結合起來，政府從政策、資金等方面進行扶植，也許會達到一個雙贏的局面。社區作為一個國家居民居住、生活的基本載體，其資源供給系統日益復雜，政府機構、社區管理機構、社會組織、非營利組織等多元共存，社區的建設和發展越來越依靠社會各方面的參與和支持，正在走向“共治”的局面。

（施雪華系北京師范大學政府管理學院副院長、二級教授、博士生導師；趙忠辰系北京師范大學政府管理學院博士生）

1 李東泉. 中國社區發展歷程的回顧與展望［J］. 中國行政管理. 2013.5.

2 郭偉和. 當前中國城市社區建設中存在的問題及對策建議［J］. 長沙民政職業技術學院學報. 2004.6.

3 劉遠舉. 一個居委會怎能承受“126”塊匾［N］. 中國社會報. 2014-06-09（02）.

4 邰雷. 長春市社區治理減負問題研究［D］. 吉林大學. 2015.

5 李波. 發達國家社區建設模式及其對我國的啟示［J］. 山東社會科學. 2009.11.

6 李保明. 國外城市社區管理模式及其啟示［J］. 中國行政管理. 2013.4.

7 甘炳光等. 社區工作技巧［M］. 香港社區工作教育工作者聯席會議. 1998.