深化城市社會治理公共權力體制改革路徑探析

□ 程慧棟

深化城市社會治理公共權力體制改革路徑探析

□ 程慧棟

公共權力（或稱為行政權力）主要是指在社會治理實踐活動中，政府及有關部門賴以處理各項社會公共事務、維護社會公共秩序的權力。正如金太軍在《公共權力與公共福利保》一文中所指出，“其基本功能之一在于維持、調整或發展整個社會生活的基本秩序，使社會免于瓦解。”同時，政府公共權力具有雙重屬性，因為“政府公共權力既承擔著政治職能，又擔負著管理社會公共事務的職能。”這體現了公共權力的廣泛性與公共性。從根本上來說，公共權力的所有者是社會公眾，政府僅僅是公共權力的代表者和行使者。也就是說，政府的公共權力需要受到法律與制度的規范與制約，需要接受社會公眾的監督與約束。然而，當前我國政府在行使社會治理公共權力的過程中，依舊存在著諸多問題，制約著公共權力的效益，影響著公眾對公共權力的認可。因此，深化城市社會治理公共權力體制改革成為了提升城市社會治理水平的關鍵環節。

轉變政府職能，提升公共權力效益

轉變政府職能是深化城市社會治理公共權力、提升公共權力效益的重要內容。政府作為公共權力的重要執行者，其權力的合法性和合理性主要來自法律和制度所規定的政府職能。轉變政府職能，構建服務型和責任型政府意味著公共權力行使理念以及方式的轉型。也就是說，政府履行社會公共事務管理職能的過程事實上就是行使公共權力的過程。因此，社會治理水平的高低在很大程度上取決于政府職能的界定是否準確，政府職能的履行是否到位。概括來看，轉變政府職能、提升公共權力效益可以從如下幾方面著手：

第一，樹立“以人為本”的服務意識，推進“管理型”政府向“服務型”政府的轉變。構建服務型政府是轉變政府職能的核心目標。服務型政府的實質是政府以滿足人們的基本需求以及促進經濟社會協調發展為出發點，努力為人們提供優質的公共服務，構建完善的公共服務體系，平衡經濟發展與社會發展的關系。具體來說，如搭建政府社會公共事務綜合服務平臺，提升公共服務質量和供給，深化行政審批制度改革，提升政府服務的規范化、程序化。

第二，明確界定不同社會治理主體的職責界限。在發揮政府主導作用的同時，充分調動市場、社會組織以及社會大眾等其他社會治理主體的積極性和主動性，有序引導其他社會治理主體參與社會治理實踐活動，逐步推進政府由“全能—包攬型”向“有限—外包型”轉變，確保社會組織能夠有效承接政府轉移出的部分公共事務管理職能，避免出現政府職能缺位現象。

第三，堅持依法行政，以法律形式保障政府職能的轉變。法律作為最具權威的行為規范和行為導向，有利于確保政府職能轉變的規范性和持續性。因此，政府職能轉變必須以相關法律法規為基本依據和主要保障，要堅持“職能法定”的基本原則，出臺有針對性的法律法規，避免政府職能轉變的主觀性和隨意性；要堅持法治思維和法治方式，規范政府職能轉變的基本程序、內容，確保政府職能轉變能夠在合法的范圍內展開；要全面加強依法行政建設，規范行政權力的有效運行，保障行政決策的規范化、科學化、法治化，推進政府依法治理、依法辦事。

第四，構建全方位的政府職能績效評估指標體系。評估社會治理的成就和不足，發現社會治理實踐中存在的問題，引導社會治理的改革方向，努力推進績效評估由單一的經濟質量指標向多維的經濟社會質量指標轉變，避免政府單一的追求經濟發展，而忽略了社會發展的重要性。如適當加大生活滿意度、社會公平度等指標的比例，提升政府對社會公共事業的重視度。

培育和發展社會組織，有效制衡政府公共權力

傳統的社會治理公共權力結構屬于層級性的權力結構，政府公共權力占有絕對支配地位，公共權力的執行方向是自上而下的。這一權力結構容易導致公共權力的濫用。因此，社會治理公共權力改革的核心就是培育出能夠有效制衡政府公共權力的社會力量，逐步構建出多中心的立體化網絡型權力結構。而社會組織作為社會力量的重要代表，在制衡政府公共權力方面較市場以及社會公眾具有獨特的作用。所以說，深化社會治理公共權力的關鍵環節是壯大和培育一批具有話語權的社會組織，從而保障其能夠有效參與社會公共事務、影響政府決策及執行。具體來說，需要從如下幾方面著手：

第一，加大對社會組織的孵化、培訓力度，積極推動社會組織參與社會治理，提升社會組織的參與能力。社會組織與政府公共權力之間不是相互對抗的關系，而是相互支持的關系。因此，要想提升公共權力效益，實現公共利益的最大化，就必須實現政府公共權力與社會組織的協同互動、優勢互補。

第二，清晰界定政府與社會組織之間的關系，明確社會組織的主體地位，賦予社會組織更多的社會參與權、表達權、知情權以及監督權，充分發揮社會組織的功能作用。政府與社會組織之間的關系不是上級與下級、領導與被領導的縱向關系，而是相互配合、相互支持的橫向關系。因此，在社會治理領域，要正確處理政府與社會組織之間的關系，尊重社會組織的獨立性、自主性，避免政府公共權力過度滲透到社會組織的日常實踐中。

第三，加強對社會組織的監督管理。社會組織的培育和發展不僅需要政府的政策支持，同時也需要政府的有效監督。為了有效扭轉這一局面，政府需要發揮其監督管理職能，推進“管制型”模式向“服務型”模式的轉型，提升其為社會組織服務的意識和水平。具體來說，如積極推進社會組織管理體制改革，改變過去的“雙重”管理格局，避免出現業務主管單位與登記管理單位之間的相互推諉，以致出現管理“空白”；分類管理社會組織，逐步降低社會組織準入門檻，尤其要鼓勵和支持公益性社會組織的培育和發展；構建多維度、全方位的社會組織考評體系，發揮第三方專業機構的監督評估功能。

建立健全公共權力監督制約機制，強化權力監督管理

社會治理公共權力的有效行使離不開政府的自我監督和社會的外部監督。因此，深化公共權力改革，提升公共權力效益，需要進一步建立健全社會治理公共權力監督制約機制，進一步強化對政府決策與政策執行的監督管理。

第一，搭建社會組織、市場、社會公眾等社會治理主體與政府的溝通交流平臺。公共權力的監督制約需要充分調動社會力量，需要有效搜集民眾反饋意見。因此，強化對公共權力的監督管理，需要搭建不同社會治理主體之間的交流平臺。具體來說，如建立社會治理公共事務溝通網絡平臺，強化不同社會治理主體之間的溝通交流，借助社會力量來強化對政府公共權力的監督管理。

第二，完善公共權力監督的相關法律法規，實現監督制約的程序化、法律化、規范化。公共權力的監督離不開法律的支撐。因此，強化公共權力監督，需要進一步建立健全法律體系。具體來說，如進一步規范和公開監督程序，保障監督權的有效使用，避免公共權力運行的隨意性和偏離性；依據監督對象以及監督內容的不同，出臺相應的法律法規，保障監督的針對性和有效性。

第三，綜合運用法律監督、行政監督、公眾監督以及輿論監督。法律作為一種強制性的監督力量，在制約公共權力方面發揮著重要作用。但單純的依賴法律監督不僅成效不高，而且成本較高。因此，在強化法律監督的同時，還應該有效結合行政監督、公眾監督以及輿論監督，最大限度實現對公共權力的全面、有效監督。

強化人大立法權、監督權，保障公共權力實施

人民代表大會制度是我國的一項根本政治制度，體現了我國民主化的廣泛性和有效性。因此，要深化城市社會治理公共權力體制改革，需要充分發揮人大立法權、監督權的作用，保障最廣大人民群眾的合法權益。

第一，強化人大的立法功能。以制度、法律形式進一步保障人大立法工作的順利開展，高度重視、審議優化人大提交的法規草案，提升人大的立法水平；建立健全人大立法機制，主要包括立法前論證和立法后評估機制，推動人大立法的科學化、民主化、可操作化。

第二，強化人大的監督功能。進一步建立健全人大監督機制體系，建立事前、事中、事后跟蹤監督的長效機制，推進監督工作的規范化、制度化和具體化，加強對法律法規以及行政規章的監督管理，加強對行政體制改革以及行政職能的監督管理，加強對財政預算以及執行的審計、跟蹤監督。進一步創新人大監督方式，拓寬人大監督渠道，提升人大監督效能。將法律監督、工作監督有機結合起來，將人大監督與社會監督、輿論監督有機結合起來；進一步大力宣傳法治精神，提升法律意識，強化人大代表的監督管理職責；加大對人大代表的培訓，提升人大代表的監督意識和能力。

（作者系湖北省社會科學院社會學所湖北省現代社會治理體系研究中心助理研究員）

責任編輯：宋瀟