農村集體建設用地流轉的現狀及完善建議

□ 丁劭泊 馬艷平

農村集體建設用地流轉的現狀及完善建議

□ 丁劭泊 馬艷平

農村集體建設用地流轉的類型

依據憲法、土地管理法等相關規定，農村集體建設用地的流轉包括兩種類型。

國家征收的途徑。按照土地管理法規定，集體土地除法律有特殊規定外，必須經過國家土地征收程序轉為國有土地，并采用劃撥或出讓讓渡給土地使用者土地使用權，土地使用者才能取得建設用地使用權。這種方式是目前建設用地取得的主要途徑，理論界稱之為集體土地的“間接上市”。

土地管理法規定的集體建設用地非通過國家征收的流轉。這種類型是土地管理法規定的特定的農村集體建設用地流轉，具體包括三類，其一是農村居民宅基地建房用地，其二是興辦鄉鎮企業經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，其三是鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地。

農村宅基地使用權的流轉：理論上的觀點是，農村宅基地是為了滿足村民居住需要的基本生活資料，一旦允許宅基地流轉會導致農民失去住宅而影響生活穩定，故不應當允許宅基地使用權的流轉。從土地管理法的文字表述來看似乎對此并不是完全禁止態度，如“農村居民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，言外之意是指如果農村居民冒著“不予批準”的風險出賣、出租宅基地的，似乎也是可以的。結合國家政策和司法判例來看，宅基地使用權屬于本集體經濟組織的土地財產權利，其用途只能用于滿足本集體經濟組織成員的需要，因而宅基地住房即使流轉也只能是轉讓給本村居民才是有效的，轉讓給城鎮居民或非本集體經濟組織成員的，法律不予支持。所以，宅基地使用權的流轉應當是允許內部流轉，當然還需要符合“一戶一宅”及宅基地面積的限制。

鄉鎮企業占用集體經濟組織土地的流轉：《土地管理法》第60條規定，農村集體經濟組織利用建設用地興辦企業，經依法審批，可以在企業設立階段使用集體土地，該土地用途為建設用地。但企業設立之后，該集體建設用地使用權應局限于企業使用而不可以在企業經營期間繼續流轉，但是當鄉鎮企業因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移時土地管理法是允許的，以及按照擔保法和物權法關于抵押的規定，鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押，以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。這種情形屬于擔保法對集體建設用地流轉的又一種情形的規定，即所謂“地隨房走”。整體來講，鄉鎮企業建設用地屬于理論界和國家政策文件中所指的集體“經營性建設用地”，該建設用地是目前“國法”層面唯一作出允許流轉的集體建設用地，但還是有條件的，如鄉鎮企業破產、兼并發生土地使用權流轉的，還必須符合土地利用總體規劃；鄉鎮企業廠房、建筑物抵押時，必須符合“地隨房走”的規則等。

“兩公”用地流轉問題：“兩公”用地指農村集體公共設施用地和公益事業用地，比如農村道路、村委會、學校、衛生所、養老院等使用集體土地的情況。因為“兩公”用地的功能在于滿足農村集體經濟組織的公共用途，因而法律并沒有規定可以流轉，國家政策導向也是集體經營性建設用地上市，這一點上二者是一致的。

農村集體建設用地流轉的試點狀況評析

受上位法的限制，各地的做法都難有大的突破。比如：農村建設用地不得用于商品房開發，宅基地使用權不得流轉至城鎮居民，城市規劃區內和規劃區外流轉模式有所區別，農村土地抵押融資變現的途徑模糊，試點區域和非試點區域的制度銜接不明確等。

集體建設用地使用權流轉的市場化程度不高。市場經濟的規則要求資源應當通過市場配置，從而達到交易標的價值的最優。農村集體建設用地使用權本身的特殊性決定了政府在流轉過程中起到了主導作用，相關的試點地區都以政府主導為主，雖然存在重慶土地交易所式的公開交易場所，但市場定價、市場主導的功能并未真正體現。在土地流轉的自發行為納入政府規制的過程中，市場主體的參與積極性、主觀能動性、意志接受性等方面還需要一段過程。

土地的資產功能不能完全發揮，集體建設用地使用權融資能力有限。取得土地使用權不僅用于建造建筑物、構筑物等滿足使用功能，還希望通過設定擔保的方式在銀行融資。國有土地使用權已經有了法律層面的肯定和成熟的做法，但集體土地使用權通過擔保權的實現是否可以變相交易司法實務中持兩可的態度，這也導致集體土地使用權的融資功能不能完全發揮。實踐表明，部分取得集體建設用地使用權的企業普遍存在擔心，擔心其權利的不確定性和不穩定性，從而降低參與集體建設用地使用權流轉的積極性。

容易引發土地集中和投機現象。

歷史證明，在農村土地私有和自由流轉的制度背景下，會發生土地的集中和壟斷，從而影響民眾的正常生活和國家的安全穩定。農村土地允許流轉后是否會發生土地集中的后果，導致土地市場亂象，同樣是各級政府、土地主管部門在試點過程中擔心的問題之一。而且，目前農村集體經濟組織的普遍狀況是，村干部事實上擁有集體經濟組織事務決策的權力，村民委員會組織法規定的村務集體決策機制實效甚微，擁有權力者一旦濫用權力就會發生對權利主體利益的損害，有時候土地流轉會為村干部謀取個人利益提供了方面之門，滋生農村土地投機行為，損害村民利益。由于村委主任或書記并不是刑法上規定的國家工作人員，刑事法律的威懾功能不能及于村級干部，導致村干部的行為有時候游離于刑事法律之外而法律控制不足。農村土地流轉收益是否能夠真正歸結到農村居民手中，同樣是土地流轉中需要重視的課題，否則會引發民眾的不信任，降低政府的公信力和制度的執行效果。

完善農村集體建設用地流轉的建議

穩步推進農村不動產登記，明晰產權，這應當是整個農村土地制度構建的前提。古商鞅曰：“一兔走，百人逐之，非以兔可分以為百也，由名分之未定也。夫賣兔者滿市，而盜不敢取，由名分已定也。”“故夫名分定，勢治之道也；名分不定，勢亂之道也。”法律理論中，法的作用之一是定分止爭，“定分”在民事法律中就是確定民事權利歸屬，“止爭”即防止爭奪、爭斗。只有在產權明晰沒有紛爭的前提下權利才可以轉移，土地權利亦然。農村土地的確權登記國家法律、行政法規、部委規章在不同時期都在強調，但由于農村生活的復雜性，此項工作一直沒有實質性推進。下一步農村土地制度的改革，首先應當是產權制度的完善，完成農村不動產登記，在權利義務確定的基礎上再探索權利轉移的思路。

完善農村土地承包經營權流轉的制度體系。農村土地承包經營權的流轉，在國家法律上基本不存在阻力，但需要在實踐中完善相關的流轉體系，規范流轉秩序，健全管理體制。這一方面，山西新絳縣的做法具有可借鑒意義。包括：成立縣、鄉農村土地流轉服務中心，開通農經信息網，建立土地登記和流轉數據庫，負責土地流轉信息收集、登記發布、土地收益評估、合同簽訂指導等；設立農村土地物權管理服務中心，內設農村權證管理中心、農村物權評估中心、農村土地收儲中心，對農村土地承包經營權等物權進行審核、登記、發證、辦理他項權等；成立農村土地承包糾紛仲裁委員會，設立仲裁庭，及時調處土地流轉、侵權等糾紛。

完善征地制度，完善土地增值收益的分配制度，逐步建立城鄉統一的土地市場。現行法律規定，在集體土地上開發建設的，必須依法征收為國有土地后，采用招拍掛方式出讓。理論和實踐中的弊詬是，政府壟斷了土地一級市場，采用行政手段征地，運用市場行為出讓，土地的增值收益大部分被政府享有，被征地農民或集體的土地收益權受到侵害，不符合法律的平等公平正義等理念。

如何保障廣大農民的土地權益，是將來一段時期黨和政府的工作重點。2013年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場”“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。2014年1月，中共中央國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中提出，“引導和規范農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。”

與政策的出臺相對應，《土地管理法》修改已經列入十二屆人大常委會五年立法規劃，相信《土地管理法》的修改將從法律層面解決目前農村集體建設用地入市的途徑問題，并有效促進我國城鄉一體化建設、城鎮化的進程。

（作者單位：山西經濟管理干部學院）

責任編輯：李姬