普惠金融與“中國夢”：思想聯結與發展框架

周孟亮　李明賢

[內容摘要]目前，我國普惠金融發展步入新時期，并進入“頂層設計”視野，是實現“中國夢”的重要途徑。普惠金融與“中國夢”在思想邏輯上是一脈相承的，但實現我國普惠金融的“中國夢”還需要解決一些關鍵性難點問題。未來，我國發展普惠金融需要在堅持創新、公平和可持續性原則的前提下明確發展思路，形成對普惠金融的正確認識，加強頂層領導規劃，從“存量”和“增量”途徑構建普惠金融服務供給體系，開展普惠金融業務扣技術創新，構建普惠金融基礎設施體系，加強政策引導與激勵。

[關鍵詞]普惠金融；中國夢；思想聯結；發展框架

[中圖分類號]FB32.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-8306（2015）06-0011-10

一、引言及文獻回顧

2000年，聯合國在千年首腦會議上確定“千年發展目標”成為普惠金融理念的直接來源。其后，聯合國于2005年國際小額信貸年正式提出這個概念。目前國外對普惠金融相關研究主要體現在兩個方面：（1）對普惠金融目標本身的概念詮釋和原則性介紹。世界銀行扶貧協商小組（CGAP）作為國際上權威的微型金融研究和推廣機構，在普惠金融研究和建設方面做了很多探索和開創性工作。2006年出版的全世界第一部系統研究普惠金融的著作“Access for All：Building Inclusive Finan-cial Systems”，在對世界微型金融發展進行全面總結的基礎上，提出微型金融發展的基本原則，從微觀、中觀和宏觀三個方面提出普惠金融體系建設的基本框架。（2）由于微型金融是實現普惠金融目標的重要途徑，因此對微型金融的研究成為普惠金融研究的重點內容。主要研究集中在微型金融機構扶貧和財務指標之間的關系上，而且研究結果存在較大的爭論。另外，對于微型金融小組聯保模式、動態激勵等信貸機制的研究也較多。國際上把普惠金融當成金融發展的目標，重點在于對實現該目標的途徑——微型金融的研究，而且對微型金融的內涵和范疇有非常嚴格的界定。

國內關于普惠金融研究主要集中于三個方面：（1）將普惠金融理念引入國內。2006年3月，焦瑾璞在亞洲小額信貸論壇上正式使用普惠金融概念。在普惠金融概念引入國內之初，主要局限于小額信貸研究領域使用，在社會上并沒有引起太多反響，普惠金融理念在提出至今的9年發展并不順利。以吳曉靈和杜曉山為代表，他們一直在倡導普惠金融理念，中央銀行也一直不遺余力地推行小額信貸，踐行普惠金融。2007年以后，我國提出構建“和諧社會”的宏偉藍圖，在政策導向上配合聯合國的千年發展目標，實行新的減貧計劃，此時，普惠金融理念的影響力逐漸擴大。（2）介紹普惠金融的基本原則和實現框架。普惠金融概念被引入國內以后，一些學者敏銳地撲捉到普惠金融理念在我國特別是農村金融領域的廣闊應用空間，認為發展普惠金融是服務我國弱勢群體的需要，因而積極倡導我國構建普惠金融體系的重要性，將普惠金融策略作為緩解我國金融排斥、實現和諧社會發展的重要手段，關注小額信貸和微型金融機構發展在實現普惠金融中的作用，認為普惠金融應該成為我國農村金融改革的新方法。這些研究對我國普惠金融發展做出了探索性貢獻，使普惠金融理念在我國影響力越來越大。為此，各級政府出臺了一些實現普惠金融的政策規定，對我國農村金融改革深入產生了積極作用，一些金融機構也開始以普惠金融理念指導自身的業務發展，紛紛投入到普惠金融建設中來。（3）關于金融機構在實現普惠金融中的作用和行為研究。主要是基于中國農業銀行、農村信用社和村鎮銀行、小額貸款公司等金融組織機構的小額信貸業務的介紹，闡述這些大型商業性金融機構和農村小型金融機構在實現我國普惠金融目標中的作用。周孟亮、李明賢認為，中國農業銀行等大型商業性金融機構在我國普惠金融建設應該大有可為，“大型商業銀行+小額信貸機構+農戶”是大型商業銀行探索普惠金融服務的有效模式。張海峰、中國農業銀行“三農”政策與規劃部課題組對商業銀行服務普惠金融也進行了研究。另外，學者們普遍認為，小額信貸業務是各種金融機構特別是中小金融機構未來市場拓展的方向，這樣不僅能夠更好地體現中小型金融機構的優勢，也有助于發展普惠金融。

目前，我國普惠金融發展進入了新的階段，從2013年黨的十八屆三中全會將“發展普惠金融”寫進了黨的決議到2015年的中央“一號文件”提出“強化普惠金融”再到2015年“兩會”的政府工作報告中也明確指出要“大力發展普惠金融”。中央關于普惠金融的態度從“發展”到“強化”再到“大力發展”，表明中央對構建我國普惠金融體系的堅定決心和態度。這是黨和國家在踐行科學發展觀，實現中華民族偉大復興“中國夢”的新時期，為實現我國全面小康而提出的切合實際的改革思路和目標。普惠金融已成為我國農村金融改革的新思路，為我們提供了新的視野。但當前我國普惠金融發展還停留在“理念”階段，主要是從福利經濟學、信息經濟學和制度經濟學的角度來研究普惠金融的重要性。我國普惠金融發展缺乏總體目標、基本原則、戰略部署、機構保障以及政策支持等全局性、系統性和可操作性的安排，這是真正發展中國普惠金融首先需要解決的重大問題。普惠金融現實層面的發展需要相關的理論研究上升到一個新的層次，特別是結合中國國情，體現中國特色，構建普惠金融的系統性理念思維，做出規劃，明確方向，完善相關制度性規范，為做好普惠金融發展的“頂層設計”提供重要的參考和決策依據。

二、發展普惠金融與實現“中國夢”的思想聯結

在我國發展普惠金融的新時期，正確認識我國農村金融改革，發展普惠金融與實現“中國夢”在內在邏輯上的一致性，對指導我國普惠金融發展具有重大意義。

（一）我國農村金融改革的功能缺失到“新政”出臺

改革開放以來，我國一直非常重視金融領域改革。迄今為止，我國已經構建完備的金融體系。現有金融體系是以大銀行特別是國有大銀行為主導，其服務對象主要是富裕人群和大中型企業，而低收入人群和小微企業的金融服務需求得不到滿足的現象普遍存在，特別是一些偏遠農村還存在金融服務空白。中國農業銀行和農村信用社在經歷商業化改革以后已逐漸遠離農村。合作金融從理論上來說最有利于解決弱勢群體的資金需求，因為它是聯合弱勢群體資金開展自我互助的組織形式。隨著農村信用社商業化改革道路的推進，我國農村合作金融出現事實上的缺失。2004年9月，黨的十六屆四中全會提出要構建社會主義和諧社會，農村金融發展越來越滯后的局面引起了黨和政府的高度關注。改革開放以來我國經濟快速發展，但農戶、貧困人口、“小微企業”等無法平等地享有金融服務的機會，無法分享經濟增長的成果，有失社會公平與公正，與構建社會主義和諧社會的目標相悖。我國經濟亟需通過加大改革與創新力度，構建能為社會各階層提供有效、全方位服務的金融體系，實現包容性增長，促進社會和諧與科學發展。隨著政府和社會各界對“三農”問題的重視，從2006年開始我國實施“增量式”農村金融改革，一方面繼續深化存量式農村金融機構改革；另一方面注重發展新型農村金融機構，“彎腰”為弱勢群體提供金融服務。

（二）農村金融改革“新政”恰逢國際“普惠金融”理念提出

在我國實施農村金融改革“新政”的前后，普惠金融理念開始在國際社會流行。普惠金融理念的形成是在理論界對弱勢群體金融服務需求重要性不斷認識的基礎上逐漸形成的，并先后經歷了農業信貸補貼論、農村金融市場論、小額信貸理論、微型金融理論、普惠金融理論等。從農業信貸補貼論到金融市場論，金融發展先后經歷了政府失靈和市場失靈，弱勢群體因為無法獲得傳統正規金融機構的信貸資金而常常陷入“貧困惡性循環”。20世紀七八十年代微型金融在緩解貧困方面發揮的顯著作用引起了廣泛關注。微型金融被視為一種新型的制度和機構創新模式，普惠金融理念就是在此基礎上產生的。微型金融的實踐發展為普惠金融理念的深化和理論的形成提供了很好的素材，普惠金融理念也進一步推動了微型金融的深入發展，普惠金融與小額信貸和微型金融是一脈相承的。我國農村金融改革“新政”的背景與國際普惠金融理念形成的背景具有很大的相似性，其根本目的都是為解決困擾已久的貧困弱勢群體融資難的問題。因此，國際普惠金融理念在正式提出以后不久就被引入中國，對我國新一輪農村金融改革產生了深遠的影響。

（三）發展普惠金融成為我國農村金融改革的新思路

我國從20世紀90年代初期就開始出現小額信貸，但只是在局部地區產生了影響，小額信貸發展主要依靠民間組織的倡導和推動來發展，沒有對農村金融改革思路產生明顯的影響。另外，我國長期以來依靠投資和出口拉動保持了較快的經濟增長速度，但也帶來了資源枯竭、環境污染、產能過剩、收入差距拉大等問題和矛盾，迫切需要我們轉方式、調結構、惠民生。小微企業貼近民生，在增加就業、促進科技進步等方面發揮著非常重要的作用，是我國經濟平穩健康發展的基礎。2008年以來美國“次貸”危機引發的影響，使小微企業融資問題引起越來越多的關注，整個金融領域開始越來越重視對貧困弱勢群體服務。2013年11月黨的十八屆三中全會正式提出“發展普惠金融”，普惠金融進入了“頂層設計”視野。當前我國正處于全面實現小康社會和“中國夢”目標的新時期，發展普惠金融是黨和政府貫徹落實科學發展觀提出的切合實際的改革思路和目標。

（四）發展普惠金融是實現“中國夢”的重要途徑

“中國夢”從總體上說是要實現全面小康，使國家富強、民主、文明、和諧，“中國夢”是我國社會主義現代化建設的總體目標，該目標的實現需要實現政治、經濟、制度、生態等多方面的階段性目標為基礎。但不管是哪個方面的“中國夢”目標的實現都離不開機會、社會資源分配規則等方面的公平、公正。只有這樣，才能保證讓每一位國民與改革同步，真正分享到改革開放和社會主義現代化建設的成果。普惠金融倡導人人享有平等的融資權，著重解決貧困弱勢群體的融資難問題，對提高我國貧困弱勢群體的收入水平，縮小貧富差距，促進社會和諧具有重要意義，是我國金融領域的“中國夢”，發展普惠金融是實現“中國夢”的重要途徑。基于前文研究可以發現，發展普惠金融的頂層設計是源于國內農村金融改革的現實需求和國際理念兩方面的結合，“中國夢”的提出推動普惠金融發展進入新時期，普惠金融與社會主義和諧社會、科學發展觀與“中國夢”在理論邏輯上是一脈相承的。它們之間的思想聯結可以用圖1歸納總結。

三、實現普惠金融“中國夢”面臨的關鍵難題

（一）國外普惠金融理論和實踐模式不完全適用于我國

普惠金融理念起源于國外，它被移植到我國以后，在對普惠金融的理解上發生了偏差，而且國外普惠金融的實踐模式不能直接照搬到我國，還有許多具體的問題需要落實解決。（1）對普惠金融的理解存在片面化。我國一般將普惠金融理解為“實惠、福利和全方位的金融覆蓋”，認為普惠金融就是要讓每一個人都能享受金融服務，這種理解容易忽視普惠金融的深層次含義。首先，普惠金融并非簡單意義上的“扶貧”和“福利”，其深層次意義在于創造平等享受金融服務的機會，強調金融服務的可得性，注重充分發揮貧困弱勢群體的金融努力水平。其次，普惠金融也不是要讓貧困弱勢群體享受所有的金融服務，它強調的是一些存款、貸款、結算、匯兌等基本性金融服務。最后，普惠金融強調獲取金融服務成本的可負擔性和需求有效性，要求金融機構注重開展金融創新，降低金融服務成本。（2）普惠金融的實踐局限于微型金融領域，不適用于我國實際。國際普惠金融理論主要依托微型金融理論構建起來。從前文研究可知，我國關于發展普惠金融的理論研究也主要集中在微型金融研究上或者局限于對農村金融機構的研究層面。應糾正將普惠金融發展重任過多地依賴于微型金融發展的思路上，這樣才能進一步明確我國發展普惠金融的責任主體，我國發展普惠金融的責任主體也涉及政府與市場的關系問題。（3）國外普惠金融實踐模式不能簡單移植到國內。國際普惠金融發展有很多國際做法可以參考，但不完全適用于我國處于經濟轉軌時期的特殊國情。我國普惠金融發展是在工業化、城市化和農業現代化水平不斷提高的大環境下進行的，國際貧困國家的經驗不一定適用于我國。我國普惠金融發展還有很多基礎性問題需要解決，普惠金融服務應該有哪些金融機構來提供、普惠金融服務的需求方是誰、利率是應該實施市場化利率還是限制性利率，這一系列基礎性問題直接關系到我國普惠金融發展的實踐模式。

（二）現有金融機構體系與普惠金融的要求存在差距

構建與發展普惠金融相適應的金融機構體系是發展普惠金融的基礎，金融機構是普惠金融服務的供給方，直接關系到普惠金融目標的實現。（1）體制內金融機構體系健全但功能不足。傳統商業性金融機構與弱勢群體之間存在天然“隔閡”，嚴重的信息不對稱使服務成本高，缺乏規模效應，導致傳統商業性金融機構服務目標“上移”，缺乏服務貧困弱勢群體的積極性。我國政策性金融主要以政府“指揮棒”為基準，在體制上缺乏為貧困弱勢群體服務的積極性。合作性金融只是在名義上存在，在事實上是缺失的。農村信用社已經走上商業化道路，農村資金互助社等合作性機構受政府管制太多，又無法承擔合作金融的重任。（2）體制外金融機構與發展普惠金融的要求也存在較大差距。我國還存在數量眾多的準金融機構或者非正規金融機構，其中包括相對比較“正規”的小額貸款公司，也包括數量眾多的農民資金互助社、P2P金融組織和一些隱性的民間金融機構。它們大多數屬于體制外金融機構，從法律意義上說不屬于正規金融機構，但這些體制外金融機構又是在從事金融業務。特別是它們的服務對象是被正規金融機構所排斥的貧困弱勢群體，它們在客戶選擇、服務思想等方面與普惠金融理念是一致的，具有普惠金融發展所需要的理念、客戶、技術基礎。目前我國并沒有把這些非正規金融機構納入國家主流金融體系，缺乏有效的政策引導，整個行業發展比較混亂，金融機構缺乏明確的普惠金融目標定位。

（三）發展普惠金融的成本與收益不對稱成為需要攻堅的難題

普惠金融機構在為弱勢群體提供金融服務時，面臨的一個不可回避的難題就是要在幫助弱勢群體脫貧的同時實現機構自身可持續發展。做到這一點依賴于兩個方面：要么是金融機構提供的普惠金融業務自身存在較大的收益空間，在成本收益上存在可持續發展性；要么是國家實施較大力度的財政資金補貼或者稅收優惠激勵來彌補普惠金融機構的部分運營成本。我國發展普惠金融整體存在成本收益的不對稱性，發展普惠金融的收益是社會化的，但成本必須由從事普惠金融業務的金融機構來承擔，成本與收益的不對稱性將不利于我國普惠金融的長效發展。從理論上說，這個難題只能依靠金融機構大力開展業務和技術創新，降低信貸過程中的交易成本來解決。但目前我國金融機構普遍面臨著金融業務產品的客戶與信貸技術“不適應”的問題，這種缺乏差異化的信貸業務和技術不能滿足弱勢群體的客觀需要。另外，如何客觀地評價普惠金融機構的社會績效，如何對普惠金融機構進行社會績效管理，這些問題在我國一直沒有解決。

（四）政府在發展普惠金融中的角色定位不清

在我國普惠金融發展中，村鎮銀行設立實施主發起行制度，政府色彩非常濃厚。小額貸款公司發展很快，社會經濟發展也有強烈的需求，但一直得不到真正意義上的金融機構法律地位，在股權結構、資源來源等方面也實施了諸多限制性政策規定。農村資金互助社原本是富有生命力的合作金融機構，政府卻將它強制性納入正規監管體系，不利于這種內生金融的發展。發展普惠金融與我國金融創新的改革方向相一致，有效協調我國普惠金融發展中的政府與市場行為，成為整個普惠金融發展前景的核心問題。從我國整個市場經濟改革方向來看，政府對經濟改革直接參與度將逐漸降低，市場力量不斷增強。但政府與市場之間這種角色的轉換將是一個較長時期的過程。特別是在我國整個“漸進式”經濟轉軌的大環境下，農村金融改革本身充滿著風險，普惠金融發展中市場替代政府在短期內會使農村金融風險凸顯，對風險的容忍度直接關系到政府與市場角色轉換的速度和深度。因此，政府在發展普惠金融中的角色定位很微妙，政府與市場的作用邊界劃分是我國普惠金融發展的難點問題。

四、“中國夢”目標下我國普惠金融發展框架

（一）總體目標與基本原則

未來我國普惠金融發展要在實現“中國夢”的總體框架下進行，要實現貧困弱勢群體在金融服務上不再被“邊緣化”，將貧困弱勢群體納入國家金融體系的“合法”客戶，使他們能夠便捷地享受金融服務。普惠金融機構能夠穩健經營，內控機制完善，具有財務可持續發展能力，能夠長期提供低成本金融服務。整個國家擁有多樣化的金融服務提供者，為客戶提供多樣化的金融服務選擇。政府對金融機構開展有效的政策激勵、引導和監管，市場力量得到充分發揮。為實現我國普惠金融的“中國夢”，應該堅持以下基本原則：

1.創新性原則。黨的十八屆三中全會報告中明確提出發展普惠金融，鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品。由此可見，我國普惠金融發展應該與創新聯系在一起，應該堅持以創新推動普惠金融發展的理念。創新不僅有利于讓客戶享受多元化金融服務，而且有利于降低金融機構服務成本，拓展金融服務的廣度和深度。

2.公平性原則。我國普惠金融發展應該堅持向社會各階層特別是貧困弱勢群體提供公平化的金融服務，要實現金融資源和金融服務向農村下沉，向“三農”和小微企業傾斜，要實現稀缺的金融資源在社會各階層優化合理配置，為整個社會營造平等享受金融服務的環境，推動和諧社會的實現。

3.可持續性原則。“中國夢”目標下的普惠金融發展應該按照科學發展觀的基本要求，堅持與風險防控相結合，在遵循金融發展規律的基礎上探索多元化的普惠金融業務經營模式，降低金融機構的服務成本，但同時要注重風險防范。完善金融基礎設施，營造良好的外部環境，堅持練好內功，注重增強普惠金融服務主體和服務對象的“造血”功能，確保普惠金融安全穩健發展，實現金融與經濟發展的良性循環。

（二）發展思路

普惠金融發展要以實現“中國夢”作為總體目標，為保證該目標的實現，應遵循以下發展思路：（1）通過明確推動主體，加強戰略部署，將普惠金融發展上升到國家整體改革高度，改變當前我國農村金融“雙線”改革的思路，將這兩部門的試點改革統一到實現普惠金融“中國夢”這一總體目標中來。其中，構建普惠金融服務供給體系是發展普惠金融的核心和關鍵環節，另外，良好的政策激勵和引導環境也為普惠金融“中國夢”的實現提供重要保障。（2）通過以上戰略部署、機構保障和政策環境三個方面的建設，降低普惠金融機構交易成本，形成良好的信貸機制，構建有效的風險防控機制和良好的社會責任機制。（3）實現普惠金融機構社會績效與財務績效的協調發展，最終實現普惠金融“中國夢”的總體目標。整個發展思路如圖2所示。

（三）對策建議

1.戰略部署——形成正確認識，加強頂層領導規劃。（1）要形成全社會對普惠金融的正確認識。“普”字反映了將所有人都納入到金融服務體系中，體現了一種“平等權利”。“惠”字體現金融服務可以改善弱勢群體經濟狀況。普惠金融的內涵具體包括三個方面：一是普惠金融倡導“人人具有平等融資權”的理念，信貸權也是一種人權，窮人與富人應具有同等的金融機會；二是普惠金融是一種責任，立足于滿足所有需要金融服務的個體，特別是為那些被排斥在傳統正規金融機構之外的小微經濟主體提供金融支持；三是普惠金融是一種創新。為了讓每個人或群體獲得金融服務，應該在現有金融體系中進行金融產品、金融機構和金融制度的創新。（2）應該從思想上有充分的認識，將普惠金融與社會主義和諧社會、科學發展觀和“中國夢”融合成一脈相承的理論體系，并將該體系作為指導發展普惠金融的總綱領。各級政府和社會各界要加強學習，強化普惠金融理念，在指導思想上要提升普惠金融在實現“中國夢”的諸多目標中的重要性，將發展普惠金融作為“中國夢”的重要路徑。（3）要加強普惠金融發展的頂層領導與規劃，銀監會、央行、稅務總局等部門應該出臺發展普惠金融的具體細則。可以考慮在中央層面成立普惠金融建設領導小組，加強對銀監會、央行、稅務總局等部門之間的協調和溝通，確保普惠金融發展政策和規劃的權威性。要盡快出臺全國層面的普惠金融發展規劃，國家層面的普惠金融規劃應該具有充分的國際視野，緊跟國際普惠金融發展最新動態；同時要結合我國國情，注重國際普惠金融理念與發展模式在我國的適用性。