政府審計監督與腐敗治理

崔云　朱榮

[內容摘要]政府審計監督是腐敗監督體系中的重要組成部分，主要通過對權力的制約和監督實現腐敗治理。當前，改革、發展、法治、反腐是主題，政府審計如何在法治框架下實現腐敗治理具有重要的現實意義。本文認為，基于政府審計與腐敗之間的關系，政府審計應該從權力審計、審計信息共享機制、審計監督的協作機制、審計預警機制、國際借鑒等方面實現腐敗治理。

[關鍵詞]政府審計；腐敗治理；法治；權力監督

[中圖分類號]F239.44 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-8306（2015）06-0133-08

一、引言

黨的十八大報告中指出，“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。”由此可見腐敗問題的嚴重性。權力使人腐敗，絕對的權力絕對導致腐敗，而沒有制約的權力必然會走向腐敗。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要加強對政府內部權力的制約，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。由此可見，通過政府審計實現腐敗治理是由現實需求決定的。

從社會學角度來看，“腐敗”是利用公共權力獲取個人利益的過程，是一種權力異化現象，因而，腐敗治理能夠確保權力主體在法律規定的范圍內行使權力。在《聯合國腐敗治理公約》中，預防被認為是國家腐敗治理的“四大支柱”之一，這也是政府審計職責之一。從1994年8月公布的《審計法》到國發[2008]11號文件也可以看出，“促進廉政建設”是審計立法的目的之一，也是政府審計的法定職責。2003年以來，“審計風暴”引起了社會公眾對政府審計的重視，同時也為中紀委的“反腐”提供了信息。更重要的是，政府審計發揮了其本質功能，得到了社會的認可，特別是社會對政府審計產生了期望，而且從“保險”的角度出發，社會也需要政府審計運用其專業知識來發揮監督作用，并緩解政府與社會公眾之間的信息不對稱。對于政府審計，審計監督開始逐步走向“全覆蓋”，而對于腐敗，其形式也變得復雜化和隱蔽化，呈現出“硬腐敗”與“軟腐敗”相結合、“內部腐敗”與“外部腐敗”相結合、“個人腐敗”與“集體腐敗”相結合的特征。面對腐敗形式的變化以及數量的增加，政府審計如何與其他反腐措施相結合，如何利用其他反腐成果，這對政府審計實現腐敗治理提出了挑戰。

腐敗治理是一個國家或政府的長期任務，也是完善國家治理的重要內容之一。第21屆世界審計組織大會通過的《北京宣言》指出，國家審計要促進國家良治，通過對公共權力的監督，建設清正廉潔的政府。中共中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》也指出，審計監督以及經濟責任審計制度等是強化權力運行制約和監督，確保權力正確行使的方式之一。國務院關于加強審計工作的意見（國發[2014]48號）也提出，要強化審計監督作用，推進廉政建設。在實現腐敗治理的過程中，審計機構本質上扮演了一個輔助立法機關的角色，它確保政府履行責任并對政府施加制裁。同時，政府審計也可以通過監督資產申報、政府采購、私有化過程等方式來控制腐敗和提高治理能力，從而為實現腐敗治理提供公共服務。雖然政府審計發揮了預防腐敗、揭露腐敗、遏制腐敗的作用，但其并不能懲治腐敗，因而，對于政府審計實現腐敗治理的關鍵問題是政府審計應該從何處參與腐敗治理。

二、文獻綜述

（一）政府審計與腐敗治理的理論基礎

1.公共受托責任、政府審計與腐敗。受托責任（Accountability）是委托人與受托人之間履行義務的一種責任關系，它存在于政治、道德、管理、組織、教育、媒體等各個方面。公共受托責任則是受托責任在公共領域的延伸和拓展。在公共受托責任下，政府有責任向人民報告其職責履行情況。為確保信息的有效性、完整性、可靠性，這就需要審計。也就是說，政府審計因公共受托責任的產生而確立，目的是確保公共受托責任的有效履行。例如，政府審計確保政府交易的支出、收入和資產符合法律規定，公共資源符合經濟性、效率性和效果性，這是政府審計實現腐敗治理最主要的貢獻。由于政府審計是憲法賦予的，并且審計工作標準由法律規定，因而政府審計是依法審計。它為確保政府全面履行公共受托責任服務，為人民的民主監督服務。具體關系如圖1所示。

從圖2可以看出，在公共受托責任下，政府權力使用為自身謀取利益時腐敗就容易發生。童文勝認為，腐敗是指政府官員濫用公共權力，給國家、組織、其他公民造成損害的行為，其實質是“權力市場化”或“政府產品商品化”。當政府部門權力過大并且缺乏監督時，特定的權力就為尋租創造了條件，而公共權力異化就表現為腐敗，即權力運行軌跡非正常化。

2.政府審計、腐敗與國家治理。腐敗主要由三個因素決定，即壟斷、自由裁量權和問責。其中，壟斷和自由裁量權可以增加舞弊，而問責可以減少舞弊。壟斷和自由裁量權體現了主體權力的大小，而問責體現了權力使用的責任履行。在機制設計過程中，政府審計是依法用權力監督制約權力的制度安排，可以確保權力的正常使用，實現問責，從而遏制腐敗。

如圖3所示，政府審計對政府權力使用的監控是防止權力使用服務于政府個人，從而達到防止權力異化。由于政府權力使用時包括了顯性權力和隱性權力，顯性權力是法律規定，而隱性權力則主要來自于個人魅力或與權力中心的距離。對于政府審計監督而言，顯性權力監督更容易，但對于隱性權力的事前監督及事中監督則困難較大，因為隱性權力在使用過程中可能涉及權力主體的個人判斷。

政府審計權力監控有助于權力的運行，最終是為了實現國家良治，因為國家良治的標準之一是有效的權力運行、制約機制和遏制腐敗。因而，從審計目標上來說，腐敗治理的邏輯起點是維護國家治理的有效性，政府審計實現腐敗治理的最終目標是實現國家良治，即服務國家治理。

（二）政府審計參與反腐敗的作用路徑

1.審計內容的拓展。從審計內容來看，政府審計通過預算執行審計、金融審計、國有企業審計、其他專項審計等，發現審計問題，從而達到防止腐敗發生的目的。腐敗的產生與經濟責任的履行密不可分，因而應該從經濟責任審計來尋找腐敗治理的有效途徑。另外，問責審計、合規性審計和績效審計也有助于腐敗治理。彭華彰等認為，應該有針對性地從法律、權力、權利和道德四個層面提高腐敗治理的有效性，即以法治腐、以權治腐、以民治腐、以德治腐。匈牙利則采取調查和試點審計等方式識別高風險領域，并設計有效的腐敗風險評估方法，為政府部門提供咨詢服務。因此，政府審計實現腐敗治理是審計功能的拓展，是由其內在性所決定的。

2.審計模式創新。政府審計模式的差異在一定程度上反映了審計的地位，并影響政府審計功能的發揮。從國際經驗來看，政府審計模式主要有立法模式（court model，如法國、意大利、西班牙、葡萄牙、巴西、薩爾瓦多）、委員會模式（board model，如德國、荷蘭、瑞典、阿根廷、尼加拉瓜）、獨立模式（monocratic model，如英國、加拿大、智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯）。目前，我國政府審計隸屬于國務院行政領導。吳聯生認為，地方政府審計應由雙重領導體制轉為單一的垂直領導體制，并直接接受審計署的領導。蔡春和蔡利則認為，我國可以采取“國家審計委員會+國家審計署”的漸進改革模式，從而可以更好地發揮政府審計功能。

綜上所述，當前對于政府審計遏制腐敗的研究以理論探討為主，但是系統地分析政府審計如何實現腐敗治理的研究較少。從政府審計機制設計來看，政府審計實現腐敗治理的功能是毋庸置疑的，但是從審計內容和審計模式來看，政府審計尚未做到“全覆蓋”，如針對具體權力對象的審計監控。另外，為提高政府審計效率和審計質量，還可以從審計方法創新、審計預警、經驗借鑒等角度來探討。

三、政府審計如何實現腐敗治理

政府審計作為法治監督體系中的一部分，應如何發揮監督功能？在新的法治環境下，政府審計應如何應對所面臨的挑戰？如何實現腐敗治理？

（一）權力審計——推進依法行政

腐敗的產生是因為權力主體存在為自身謀取利益的機會，因而腐敗治理機制中，事前審計是制衡機制，跟蹤審計是監督機制，事后審計是問責信息保障機制。但是，政府審計監控權力過程中，事前、事中、事后審計具體對象確定則成為一個至關重要的問題。日前，國務院60部門集體“曬”權力清單，彰顯了促進權力陽光運行的決心，而且權力清單制度的推行以及權力運行流程的公開也為政府審計實現腐敗治理提供了契機。無論是政府審計的工作標準還是政府審計的職責，政府審計都是依法審計。政府審計對權力進行審計一方面是體現政府審計的依法行政；另一方面是要證保政府依法履行職能，促進政府行權的法律規范化，推進依法行政。

經濟權力審計監控是審計理論研究的一個新視角。權力監控要明確權力來源、權力主體、權力范圍、權力運行、權力運行后果，權力主體是權力的使用者，權力范圍是權力的使用邊界，權力運行是權力主體在權力邊界內使用權力，權力運行后果是權力運行的滿意度。權力運行軌跡使權力主體最終達到有效履行公共受托責任的目的。權力清單的公布使政府審計對權力監控有了具體對象，更重要的是政府審計要監督權力運行是否在權力范圍內。那么權力是如何運行的呢？

從圖4可以看出，在權力清單制度下，政府審計可以有效的審查清單與權力運行的符合程度，而對權力運行后果的審計可以有效防止權力濫用以及責任倒查機制的履行，結果公告制度則可以為其他監督提供信息支持。

（二）審計信息共享機制——依法公開

當官員集體腐敗的人數越多時，政府審計的成本將更大。在現行的腐敗案件中，部分案件是“牽連案”或“窩案”，這對政府審計提出了挑戰。目前對于各級政府審計往往是“同級審”或“上審下”，但是存在重復審計或成本過高的問題，因而重要的是高效審計并如實報告審計中存在的問題。從獨立性角度來看，政府審計機構獨立性自上而下逐漸減弱，特別是對本級政府的審計。審計署獨立性雖強，但由于審計署自身的人力和物力配備的限制，其又需要各級政府的審計。為減少本級政府部門對政府審計的干預和影響，在大數據時代背景下，審計的信息系統建設在一定程度上有助于提高政府審計信息質量。具體來說，政府應建立審計數據信息系統。各級政府審計將審計工作底稿進行信息錄入并層層上傳。相應層級設置權限以避免數據篡改。其優點一是上級可以有效監督下級部門的審計工作；另一方面信息匯總可以發現更多的線索，避免集體腐敗。在依法治理體系下，法治是公開透明的規則之治和程序之治，依法公開能確保國家的公信力。信息共享機制一方面是為了提高工作效率；另一方面是為了更好地提高審計公告質量，實現公民的知情權，同時有利于上級的審計監管。

（三）審計監督的協作機制——合力執法

黨的十八大報告中指出，對權力運行的制約和監督，需要加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。另外，為形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》還指出了人大監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督制度建設。為實現腐敗治理目標，審計監督應配合其他監督主體形成協作機制。這樣，其發揮腐敗治理的功能在于一方面為相關部門提供審計線索；另一方面對專項審計中發現的問題進行移送后，相關部門可以進行審計處理及揭露。腐敗是否存在，是否能夠得到揭露，其主要取決于相關部門對移送線索的審查處理效率。

在實務中，基于政府審計結果的社會反響（輿論監督、人民監督），各監督主體的相互配合將有助于提高查處效率，從而可以有效地減少腐敗發生的頻率。也就是說，腐敗問題的揭露和處理需要各監督主體高效率的相互協作，這需要一個頂層設計，即對部門的法律職責、制度規范、制度執行進行細化的設計。從國務院督查政策落實首次引入第三方評估也可以看出，單純的依靠一方力量很難提高效率和質量，腐敗治理中各部門的相互協作機制急需建立。

（四）審計預警機制——健全依法決策

在依法治理體系下，政府審計作為權力部門需要健全依法決策機制，確保決策制度科學化、程序正當化、過程公開化、責任明確化，也就是說，政府審計的依據及決策需要法制化。因而，腐敗預警機制的建立需要合法化，不能以個人意志為轉移，這需要公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決策等程序的配合。同時，預警機制的合法化會反作用于其他權力部門，以預警促進其決策的法制化。審計預警機制構建的意義在于將政府審計的關口前移，從政府決策源頭防止腐敗的滋生。

審計預警機制可以包括信息收集、信息評估、信息分析、信息報告等，這當中關鍵是如何進行信息評估，即構建預警指標體系。由于腐敗主要來自于權力的運用，因而，腐敗風險預警指標的設計要針對個人權力運行軌跡。另外，權力主體的外部環境也可能影響權力的運行，因而，腐敗預警體系的構建主要體現在權力運行和權力主體兩個方面。指標體系的數據以政府審計工作和問卷調查為來源，根據專家設置的安全閾值及權重，運用科學的統計方法識別腐敗風險預警。其中，權力運行分析是從權力運行軌跡判斷可能存在的腐敗風險；權力主體分析主要是從可能影響權力主體使用權力的角度來評價，因為大量的“腐敗”案件中涉及親屬、朋友的社會關系；差異為實際值減去閾值，可以判斷某個風險點；綜合值為差異與權重的乘積，可以判斷風險點是否重要。所有指標的綜合值可以對腐敗風險做出預警。

腐敗風險的預警機制是一個動態的過程，因而，腐敗風險的審計預警指標設計要與社會發展相適應。另外，政府審計可以直接參與腐敗風險預警指標的設計與評價，因為政府審計可以通過工作底稿直接獲取指標的相關數據。同時，政府審計還可以作為第三方直接參與問卷調查，以保證問卷的真實性。

（五）國際審計借鑒——完善法治

法治框架下的國家審計實現腐敗治理必須從我國基本國情出發，在總結成功經驗的基礎上汲取中華法律文化精華，借鑒國外法治環境下的反腐敗經驗形成中國特色的腐敗治理。2003年，巴西政府部門開展了一項前所未有的反腐敗項目，主要是針對市政府支出的隨機審計，目的是防止公共部門對公共資金的濫用，培養民間團體參與公共支出的控制。選舉的規則強化了公共受托責任，在防止政府人員腐敗中起了關鍵的作用。在審計過程中，匈牙利審計署則是進行了全國范圍的大規模問卷調查，并采用“五步評估法”的腐敗風險評估方法，從而有效識別腐敗風險。另外，從審計范圍來說，匈牙利審計署以顧問身份加入國家反腐治理的“咨詢委員會”服務國家治理。波蘭政府審計則參與法律、政策制定的咨詢與指導，監督法律運行。捷克政府審計還參與國際反腐敗審計的合作，并積極實施反賄賂公約。

政府審計實現腐敗治理是審計功能的拓展，是由其內在性所決定的。為提高政府審計在實現腐敗治理中的作用，政府審計需要加強其法律要求權，以執行首次調查，發起審計鑒證對象，提高與其他機構的互補，從而使政府審計直接參與腐敗治理。在全面推進依法治國的環境下，法治環境正逐步完善，政府審計用法治化思維和法治方式治理腐敗。但是，政府審計真正實現腐敗治理一方面需要國家法治環境的完善，如憲法的完善、立法體制的健全等；另一方面也還需要政府審計認真守法，嚴格用法，公正執法。

責任編輯：鄧康林