行政公益訴訟庭審應對的探索

張玉梅　潘珣

內容摘要：檢察機關提起行政公益訴訟，應圍繞庭審實際進行探索，認真梳理庭審中遇到立案、主體資格、舉證責任、調查取證、事實認定、管轄等相關問題，從庭前溝通、訴前準備、庭后督促等方面有針對性地解決上述問題，同時可以從完善立法、組成專家顧問庫、加強學習培訓等方面進一步提升監督水平。

關鍵詞：檢察機關 行政公益訴訟 庭審應對

行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織，認為行政主體的作為或不作為違法，對國家利益、社會公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害的，但對其自身合法權益并未構成或者不具有構成直接侵害之可能的，可以根據法律的規定向法院提起的行政訴訟。案例中，某縣檢察院向縣林業局發出檢察建議，建議縣林業局對砂石場違法占用林地的行為進行處理，并將處理情況在一個月內答復，而林業局逾期未答復。實踐中，檢察機關發現行政機關怠于履職發出檢察建議，但仍有不予回復或置之不理的情形，應該采取更剛性的監督方式進行監督。如案例中向法院提起行政公益訴訟，人民法院做出了支持檢察機關訴訟請求的判決。這不僅標志著審判機關對檢察機關提起行政公益訴訟主體資格的認可并依法作出實體判決，而且標志著檢察監督權、審判權共同對行政權的監督，是司法權對行政權進行司法監督的開河之舉。通過提起行政公益訴訟，使行政機關接受來自外部力量的有力監督，督促其糾正違法行為，促使切實依法履職。

一、行政公益訴訟庭審實踐中存在的具體問題

目前，對檢察機關提起行政公益訴訟法律上尚缺乏具體明確的規定，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點的決定》（以下簡稱《授權決定》），最高人民檢察院隨后發布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》），據此，檢察機關開展試點探索，但也僅僅是授權探索，法律規定不足導致在探索行政公益訴訟的過程中存在以下問題：

（一）立案問題

提起訴訟存有爭議，即使起訴，法院也極可能不受理。從法院司法中立、被動保守與我國所處法系的角度，法院審判從程序到實體都必須有法可依，法律規定的欠缺，將會使法院不能受案、不愿受案或不敢受案，或立了案也可能難以做出判決。

（二）主體資格問題

《方案》明確檢察機關以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟，但對檢察機關公益訴訟人的地位尚無法律予以明確。檢察機關提起公益訴訟是作為民事中的平等主體、行政訴訟法中的原告還是刑事訴訟法中的公訴人尚未明確。

（三）舉證責任問題

在刑事公訴與民事公益訴訟中，由檢察機關對其指控和訴訟主張承擔證明責任，但在行政訴訟中其舉證責任如何分配沒有規定。若參照行政訴訟法規定由行政機關承擔證明其依法履職的責任，一方面訴訟的結果可能被行政機關掌控，另一方面在檢察機關與行政機關抗衡能力相當的情況下，既將行政機關作為被告、又要其承擔證明其依法履職的責任，顯然有違公平。

（四）調查取證問題

在提起行政公益訴訟的過程中，調查取證困難，主要體現在以下三個方面：證據的發現困難，對行政主體是否履職、履職程度等文件、資料往往由行政機關保存且能改動，檢察機關很難介入發現；證據收集調取困難，檢察機關把行政機關起訴至法院，行政機關難免會有抵觸情緒，可能存在不配合提供證據或隱匿、毀滅證據等情況，且在行政公益訴訟中，檢察機關能否使用檢察調查權、使用的程度及范圍如何尚未明確；證據的固定困難，行政主體的履職情況處于動態變化狀態中，很難憑一時的階段性證據固定行政主體違法事實。

（五）事實認定問題

行政公益訴訟過程中的事實認定困難，主要體現在以下三個方面：對行政主體違法履職的違法性構成要件尚無定論；對行政機關檢察建議發出之前未依法履職行為已構成違法的（階段性違法）是否予以起訴尚存爭議；對行政機關提供的偽證難以辨別、認定。

（六）管轄問題

民事訴訟法規定民事公益訴訟由中級人民法院管轄，但行政公益訴訟該由何級法院管轄尚未明確，且對于法院跨行政區域管轄的案件，由何地檢察院提起行政公益訴訟存爭議，此外，行政公益訴訟中，檢察機關不服法院判決的，可否抗訴，若可，如何平衡檢察機關做為公益訴訟人和訴訟監督人的身份。

二、行政公益訴訟實踐中存在問題的應對

（一）關于訴訟請求的思考

行政公益訴訟的意義在于督促行政機關規范自身行為，若無懲戒措施，檢察機關監督的效果將停留在行政機關得過且過、發現就改、不發現不管的狀態。在檢察機關起訴后才履行責任，表面上使得檢察機關的訴求失去意義，但實質上遲來的履職并不能掩蓋行政機關因長時間行政不作為，而導致其行為本身違法的事實。針對此種情況，檢察機關應當變更訴訟請求，直接請求法院判令被告人行為違法。根據《行政訴訟法》笫5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”可見，對被訴具體行政行為包括行政機關作為和不作為的合法性審查是法律賦予人民法院的法定職責。也就是說，對于一起行政不作為案件，檢察機關應先請求法院確認被告的行為違法，其次才是請求法院判令被告履職，最后判令被告承擔全部訴訟費。這樣一來，即使被告在訴訟過程中履職，也不影響訴訟的進行，只要被告行為本身違法，就應該承擔敗訴的風險。

（二）關于庭審應對措施的探索

隨著檢察機關對提起行政公益訴訟的不斷探索，庭審的應對將成為一個重要課題。本案中，檢察機關結合督促起訴工作，排查篩選了案件，向法院提起行政公益訴訟，作了有益的司法實踐探索，人民法院不僅受理了案件，并且做出了支持檢察機關訴訟請求的判決，判決后，各方當事人在上訴期內均未提出上訴，判決生效。歸納起來，筆者認為做好行政公益訴訟的庭審，應從以下幾個方面入手：

1.做好庭前溝通

主動及時向黨委、人大、政府、政協機關單位匯報、溝通案件情況，爭取邀請相關機關、單位的領導旁聽案件審理，增進領導對檢察機關探索行政公益訴訟的理解和支持。與被告及案件相關單位、人員加強溝通交流，對檢察機關提起的行政公益訴訟予以適當釋明，減少對抗情緒。加強與人民法院的溝通，對重大復雜的案件，可以申請法院進行庭前證據交換等，以利于案件順利進行，實現起訴目的。此外，若出現不服一審判決上訴的情形，同樣必須繼續加強與二審法院溝通，確保人民法院支持檢察機關的訴訟請求。在行政公益訴訟探索過程中，必須慎重穩妥，盡量避免出現失誤敗訴，防止產生對檢察機關是否有能力通過行政公益訴訟監督行政機關履職的質疑。

2.做好充分的訴前準備

一是找準違法事實。在對行政機關提起訴訟前，要對案件事實進行充分的核實、論證，確保行政公益訴訟的案件事實客觀、真實，且確實違反了相關法律、法規的強制性規定。對屬于行政機關自由裁量范圍，僅存在行政行為“合理性”問題，但不存在行政行為違法的，不能作為行政公益訴訟案件。二是查清被告主體資格。在對行政機關提起訴訟前，應當對被告承擔的行政職責、是否屬于獨立法人、法定代表人等信息進行核實，避免出現被起訴的被告無訴訟主體資格或是無相應行政管理執法責任等導致敗訴或需要變更或增加當事人的情況出現。三是充分收集證據。在對行政機關提起訴訟前，緊緊圍繞所起訴的案件事實和法律適用，到相關單位調取證據，針對技術性問題，請相關技術人員予以說明；到第三人所在地，通過實際調查走訪收集、固定證據等。同時，還要認真分析研判行政機關可能提出的抗辯理由，并針對性地收集證據及相關法律依據，予以反駁。對不宜由檢察機關收集固定的證據，可以申請人民法院進行調取固定。四是找準法律依據。由于行政法律、法規涉及面廣、數量龐大，在提起行政公益訴訟前，應當對起訴案件涉及的法律、法規、規章等進行認真研究，確保提出的訴訟請求有依據，避免依據錯誤導致起訴失誤。

3.依法應對庭審

一是主體資格問題應對。若庭審中質疑檢察機關提起行政公益訴訟的主體資格，則可以從《憲法》第129條、《人民檢察院組織法》第14條、《行政訴訟法》第11條及《授權決定》、《試點方案》的規定予以說明。二是適應角色轉變，做好正確定位。檢察機關派員出席庭審，身份從公訴人轉變成行政公益訴訟人，庭審用語等也應隨之變化。不能套用刑事公訴語言，對其他當事人的稱呼要符合行政訴訟要求，不能稱呼被告為“被告人”，也不宜稱呼第三人為“嫌疑人”、“違法人員”，此外，宣讀行政公益起訴狀、發表辯論意見等，都要保持用語的平和、理性及謙抑。三是調配合適的檢察人員出庭。出席庭審人員代表檢察機關的形象，同時也影響庭審效果。既要根據行政主體出庭對象，選擇級別相當的干警，又要保證該干警熟悉相關的行政法律法規且出庭經驗豐富、素質過關。四是庭審突發情況應對。庭審中出現檢察機關未掌握的情況，對案件事實的認定和審理結果具有重大影響的，可以向法庭申請休庭或延期審理，經過調查并經檢委會討論后，決定向法院申請繼續開庭或撤回起訴。

4.庭后及時跟進督促

庭審后及時了解案件進展情況，及時正確決定是否撤回起訴、是否抗訴；總結案件經驗，決定對案件中發現的問題進行梳理，以便進一步改進。

三、做好行政公益訴訟工作的幾點建議

在我國的法律體系中，關于行政公益訴訟的規定還很不完善，在探索行政公益訴訟過程中，筆者建議從以下方面進行完善，更好的發檢察機關的監督作用，實現行政公益訴訟的價值。

（一）完善立法，確保庭審效果

開展行政公益訴訟的過程中，最大的難點在于缺乏法律明確的規定，為了使行政公益訴訟依法有序對行政權力進行監管，建議在探索實踐的基礎上，通過法律規定予以明確，包括應對提起行政公益訴訟案件范圍、類型、舉證責任分配等進行規定，有效防止浪費訴訟資源、有損司法權威事件的發生，達到辦理案件有章可循、有據可依，保證行政公益訴權的規范行使。

（二）聘請專家、專業人才組成專家顧問庫

行政公益訴訟是對行政行為進行的監督，而大量的行政行為具有很強的專業性，檢察人員不可能掌握每個專業的知識，這就需要具備有相應知識的專家、專業人才為檢察機關提供咨詢，必要時可以出庭作證，便于判斷行政機關是否未依法履職。

（三）加強學習培訓，提高素質

公益訴訟具有較強的專業性，對檢察人員的素質提出了更高的要求，例如：在行政公益訴訟中，檢察人員不僅要掌握常見的行政違法行為方面的知識，還應規范對行政違法行為證據的收集與固定。這就需要檢察機關內部加強對干警的培訓，提高素質，更好的履行監督職能。

（四）做好訴后的溝通建議

行政公益訴訟的展開，離不開黨委政府的支持，加強與黨委政府的溝通協調與聯系，能促進彼此的理解，幫助行政執法部門工作的改進，形成內、外監督兩股合力，督促行政機關認真履行職責。

（五）將檢察機關對行政執法的監督結果納入對行政執法部門及行政執法人員的考核范圍

行政公益訴訟的意義，在于督促行政機關規范自身行為，若無懲戒措施，檢察機關監督的效果將停留在行政機關得過且過、發現就改、不發現不管的狀態。為加強監督的效果，積極推進法治政府、服務型政府的建立，有必要將檢察機關對行政執法的監督建議及起訴情況納入對行政執法部門及行政執法人員的考核范圍。