行政公益訴訟案件線索發現

劉小勤

內容摘要：探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大部署，《檢察機關提起公益訴訟試點方案》對此進行了具體規范。對“履行職責中發現”應結合檢察機關工作職能界定，不能局限于職能部門的具體職責。為扎實做好行政公益訴訟工作，檢察機關可以通過多種途徑摸排發現線索，如結合督促依法履職工作、結合查辦職務犯罪案件、結合刑事檢察工作、結合開展檢察專項活動、結合篩選媒體曝光新聞事件、結合與“兩代表一委員”和社會組織聯絡等。

關鍵詞：行政 公益訴訟 線索

近年來，在我國經濟社會快速發展的同時，國有資產流失、環境污染、危害食品藥品安全等損害國家和社會公共利益的事件頻發。同時，一些負有監管職責的行政機關因不作為、亂作為致使損害發生或擴大的情形也屢有出現，一定程度上影響了行政機關的監管權威和行政行為的公信力，制約了國家法治建設的進程。如何督促行政機關依法履行職責、促進依法行政已成為當前迫切需要解決的問題。檢察機關作為國家的法律監督機關，監督行政機關依法履職應是其監督職能的應有之意，而行政公益訴訟是檢察機關履行監督職能的重要手段。2015年7月初，最高人民檢察院依據十八屆四中全會精神和全國人大常委會決定，印發《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《方案》），對試點工作作出具體安排，其中就行政公益訴訟范圍，《方案》明確：“檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。試點期間，重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。”

一、履行職責的含義

如何理解“履行職責中發現”這一要求？實踐中，有人認為，按照目前檢察機關的內部架構，行政公益訴訟職能自然由民事行政檢察部門或者單獨設立的行政檢察部門承擔，而該部門當前的主要職責是民事行政訴訟監督，因而，“履行職責中發現”應是指檢察機關在開展民事行政訴訟監督活動中發現，具體就是檢察機關在辦理民事行政訴訟監督相關案件中發現。也有人認為，檢察機關作為國家法律監督機關，其對于法律實施具有法定的監督權，因此凡行政機關未依照法律規定履行職責的，只要其結果造成國家或社會公共利益受損，都應該納入檢察機關的監督視野。

對此，我們認為，如何把握行政公益訴訟“履行職責中發現”的含義，對積極穩妥推進行政公益訴訟試點工作至關重要。界定“履行職責”需要結合檢察機關的具體職能，既不能太過狹窄，也不能過于寬泛。一方面，我們不能限縮在具體履職部門的職責分工上界定“履行職責”的含義，《方案》明確“檢察機關在履行職責中發現”，而非“檢察機關具體職能部門在履行職責中發現”。事實上，行政公益訴訟工作雖具體由檢察機關內部某個部門承辦，但對外是以檢察機關名義履行職能、承擔職責，因而，“履行職責中發現”應指檢察機關在履行相關法定監督職責時發現案件線索，如職務犯罪偵查、批準或決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等。實踐中眾多行政機關不作為、亂作為，導致侵害國家利益、社會公共利益情形的，其中往往存在行政機關人員違法犯罪情形，檢察機關開展監督完全符合立法本意和檢察機關職能配置。另一方面，從檢察機關是國家法律監督機關層面理解，對所有行政機關的行政執法行為，檢察機關均應履行監督職責，但如若要求檢察機關對所有未依法行政的行為均開展監督，既與檢察機關現有人財物力配備不相適應，也不符合監督權設置的原則，最終可能會干擾行政權力的正常行使，使監督權與行政權錯位，或者導致監督職能虛設，不能發揮應有的監督作用，《方案》將行政公益訴訟范圍限定在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域。

案例中，某縣檢察院開展督促依法履職并最終提起行政公益訴訟，案件符合《方案》的基本精神：一是案件涉及的是生態環保領域；二是砂石場在未取得林地使用許可的情況下，一直違法占用10畝林地開采砂石，縣林業局未能履行法定監管職責，導致林地被破壞；三是縣檢察院在開展的生態保護專項行動中發現該公益訴訟案件線索并予以監督，符合“檢察機關在履行職責中發現”。

二、線索發現的基本路徑

獲取案件線索是檢察機關辦理行政公益訴訟案件的基礎，在某種程度上直接影響公益訴訟試點工作的成效。實踐中，可以通過以下途徑發現案件線索。

（一）注重結合督促依法履職工作找線索

督促行政機關依法履職，是民行檢察部門一項經常性工作。由于行政機關不作為或違法行使職權，往往會造成國有資產、公共資源、公共利益得不到有效保護。我們認真分析過去兩年全省檢察機關辦理的875件督促履職案件，全面梳理行政機關不作為、亂作為的具體表現，從中發現了一些案件線索。如，今年年初，阜南縣檢察院針對土地出讓、規劃變更、房產證發放等過程中政府有關職能部門不依法履職，土地出讓金等國有資產拖欠5億多元的情況，發出督促履職檢察建議13份，在對檢察建議落實情況進行跟蹤時發現，還有3份檢察建議落實不到位，縣國土資源管理局怠于履職，形成行政公益訴訟案件線索。太和縣長江金屬材料公司為一家鉛污染嚴重企業，曾被省環保廳責令停產并掛牌督辦，當地環保部門未嚴格履行監管職責，該企業在整改沒有達標的情況下仍繼續生產，超標排放污染物。利辛縣汝集制革廠因加工皮革產生大量污水，致使該地當地群眾養殖、灌溉的主要河水常年為劣五類，由此引發的訴訟和群眾上訪事件持續不斷。這兩起污染環境事件邊整邊犯，持續時間長、危害大。檢察機關通過跟蹤檢察建議落實情況，一方面加大督促環保部門依法履職力度，促使污染環境問題得到徹底解決，社會公共利益得到有效保護；另一方面也初步形成公益案件線索。

（二）注重結合查辦職務犯罪案件找線索

近年來，一些機關工作人員利用職務便利進行權錢交易，甚至與有關企業相互勾結，失管漏管脫管，破壞了行政執法的廉潔性，損害了政府的公信力，由此引發的群體性事件也時有發生。我們認真分析近年來辦理的生態和環境資源保護、國有土地出讓、食品藥品安全等領域國家工作人員職務犯罪案件，對可能侵犯國家和社會公共利益的行為列出線索清單，加強與反貪、反瀆部門的聯系，建立公益訴訟案件線索梳理、移送、辦理、反饋等協調機制，做到有價值的信息不放過、能成案的線索必審查。如，宿州市院查辦省環境監察局原副局長魏繼伯受賄案時發現，宿州文金制革公司存在非法排污、造成嚴重污染問題。環保部門按照檢測結果及有關規定，應當責令該公司停產整頓，并按程序審查決定是否關閉該公司。由于該公司總經理向有關人員行賄，致使該公司至今沒有關閉，村民灌溉、飲用水等受到了嚴重影響。檢察機關查明情況后，及時向環保部門發出檢察建議，同時建議社會公益組織提起環境民事公益訴訟，若仍得不到及時糾正，或社會公益組織不提起訴訟，檢察機關將提起行政或民事公益訴訟。此外，自偵部門在查辦職務犯罪案件中發現并移送了省國土資源廳違法頒發礦產資源勘查許可證，將本應該注銷的探礦權證辦理延續登記手續，造成國有資產流失1.8億元案。

（三）注重結合刑事檢察工作找線索

各地民行檢察部門積極借助行政執法和刑事司法銜接平臺，通過加強與偵監、公訴部門內部配合，使一批刑事部分正在辦理或已經結案、行政違法尚未糾正或公共利益損害沒有得到合理賠償的案件，進入公益訴訟渠道。如，宿州市院在辦理靈璧縣國土資源局原局長張某、紀檢組長夭某等人濫用職權審查批捕一案中，發現靈璧縣明春礦業有限責任公司越界開采資源208417.9噸，造成礦產資源破壞，依照《礦產資源法》的規定，應當吊銷其許可證，而縣國土局只對其進行了一般的行政處罰，怠于履行職責，構成行政公益訴訟線索。2015年4月，銅陵市公安局水上巡邏警察支隊通知銅官山區院公訴部門，稱安徽銅冠新技術有限公司存在不正常使用及擅自閑置污染物處理設施，改變污染物排放濃度，使含有重金屬鎘的生產污水未經環保處理后即予排放，因涉嫌環境污染犯罪已被立案偵查。因系向長江河道非法排污，涉及環境公益，該院公訴部門及時通知民行部門，一同前往公安水警支隊調閱、復制有關案件材料進行線索審查摸排。目前，該案刑事部分已向人民法院提起公訴。考慮到該案涉及污染企業向長江河道非法排放污染問題，檢察機關就民事部分與有關環境公益組織進行溝通、協調，在有關主體不能提出公益訴訟的情況下，擬就損害社會公益問題提起訴訟。

（四）注重結合開展檢察專項活動找線索

近年來，為突出打擊重點，各級檢察機關根據一個時期形勢和任務的需要，開展了各種類型的專項活動。專項活動主題突出、范圍明確、力量集中。如全國檢察機關正在開展的破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動、全省檢察機關開展的查辦環保領域職務犯罪專項活動，很多案件涉及損害國家和社會公共利益問題。我省檢察機關結合全國檢察機關正在開展的破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動，加強與有關部門協作配合，同步推進立案監督和公益訴訟工作，既擴大了專項活動的效果，也提高了查找公益訴訟線索的效率。如，安徽廣達金屬科技有限公司非法傾倒35.23噸廢液污染環境案，宣城市宣州區鉑曼金屬制品廠非法處置3噸廢舊鉛酸危險物污染環境案，均為偵監部門牽頭組織開展破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動中發現并移送。太和縣肖口有色金屬循環經濟示范園，界首市田營循環經濟產業園違規排放廢水、廢氣，造成地表水、地下水、空氣嚴重污染案等公益案件線索，均為自偵部門牽頭組織開展查辦環保領域職務犯罪專項活動中發現并移送。兩個專項活動，僅省院偵監處就移送線索3件，省院反瀆局移送4件。這樣，不僅損害國家和社會公共利益的犯罪行為得到了刑事法律追究，也使一批影響本地群眾生產生活、社會反響強烈、百姓深惡痛絕的公益案件線索進入檢察機關提起公益訴訟的視野。

（五）注重結合篩選媒體曝光新聞事件找線索

媒體曝光新聞事件涉及面廣，多是社會熱點問題，其中不乏與檢察機關提起公益訴訟契合的內容。對新聞媒體曝光的案件，通過有關領導批示、有關機關交辦等方式，由控申檢察部門統一受理，納入檢察機關提請公益訴訟的視野。2015年6月17日中央電視臺新聞頻道《新聞直播間》欄目以“安徽池州千畝田變荒地 河水被污染無法灌溉”為題，對東至縣香隅鎮化工園非法排污情況進行報道，反映園區內8家涉苯企業利用雨水收集管網的管道、沉井排放污水，苯超標136倍，造成環境污染事件，致使農民有地不能種。省、市兩級檢察機關敏銳意識到其可能涉及刑事案件，并損害社會公益，構成公益案件線索，遂主動出擊，及時監督公安機關對涉嫌犯罪企業進行偵查取證，固定證據。目前已監督公安機關以涉嫌環境污染罪對當事企業法定代表人立案偵查1起，對環境執法部門怠于履職、公益損害后果等事實正在進行摸排和調查。

（六）注重結合與“兩代表一委員”和社會組織聯絡找線索

各級黨代表、人大代表、政協委員和社會組織接觸面廣，關注社會問題，反映渠道通暢。各地檢察機關加強與代表、委員及相關社會組織的溝通聯系，及時掌握了解社會熱點問題，通過適當的方式轉化為檢察機關在“履行職責中”發現公益訴訟的案件線索。2015年金寨縣“兩會”期間，有縣人大代表聯名反映該縣宏達礦業有限責任公司存在違法采礦、污染環境情形，要求關閉該礦山。金寨縣檢察院在與縣人大開展聯絡工作中得知這一情況后，認為涉及侵害環境公益，及時進行調查核實，發現該礦尾砂庫項目與原批準的臨時用地范圍不符，占用基本農田和山場，屬違法占地行為，縣國土資源局一直未對該企業違法建設尾砂礦庫行為作出處罰；同時，采礦期間溢出的選礦水、礦石淋溶水、尾礦滲透水、礦坑涌水等廢水未經處理直接對外排放，存在很大的環境污染問題，縣環保局作為本縣環境保護主管機關，沒有對違法行為作出處罰，存在行政不作為情形，檢察機關先后向縣國土局、縣環保局發出檢察建議，同時積極收集證據，擬提起行政公益訴訟。

與此同時，我們注重加強與新聞媒體的聯系，通過報刊、網絡等媒介廣泛宣傳開展行政公益訴訟的重要意義，主動介紹近年來檢察機關圍繞行政執法開展的監督探索，加強檢察職能和公益訴訟宣傳，努力讓公益訴訟廣為人知，也為查找案件線索廣開門路。