論檢察機關提起行政公益訴訟的制度內涵和路徑

裴銘光　解文軼

編者按：十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點的決定》，最高人民檢察院隨后發布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，兩個法律文件的出臺，為檢察機關提起公益訴訟提供了法律依據。然而，開展好這項工作，需要正確的思路和科學的方法，這是一個不斷探索和改進的過程。針對此，本期專題結合案例從檢察機關提起行政公益訴訟的宏觀定位、線索發現、調查取證及庭審應對等不同角度展開探討，提出具體的工作方法，以期對司法實踐有所裨益。

【典型案例】2010年3月，某縣一砂石場向縣國土局申請采礦許可證時，縣林業局在會審表上簽署“原則同意，但動工前必須辦理林地使用手續，否則將從重處罰”的意見。同年5月，縣國土局向該砂石場頒發了采礦許可證。自2010年6月起，該砂石場在未取得林地使用許可的情況下，一直違法占用10畝林地開采砂石。2015年1月，該縣檢察院生態環保檢察科在開展生態保護專項行動中發現了該違法行為。同年2月，該縣檢察院向縣林業局發出檢察建議，建議縣林業局對砂石場違法占用林地的行為進行處理，并將處理情況在一個月內答復。因林業局逾期未答復，同年3月，該縣檢察院以縣林業局為被告、以砂石場為第三人，向法院提起訴訟，請求法院判決確認縣林業局未依法對砂石場非法占用林地的行為進行查處的行為違法。同年4月，法院對該案進行了開庭審理并當庭宣判支持了檢察院的訴訟請求。

內容摘要：檢察機關提起行政公益訴訟試點工作要在把握制度內涵的基礎上，積極探索實踐路徑。其制度內涵可以從三個方面加以把握，即：牢牢抓住“公益”這個核心，立足于“檢察機關”的法律監督職能，以“訴訟”為手段發揮促進依法行政、保護社會公益的作用。試點要在《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點的決定》等法律依據的基礎上，把握制度內涵，在相關規定和基本法理的框架內，對公益訴訟的具體方式方法進行探索和實踐。

關鍵詞：檢察機關 行政訴訟 公益

2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點的決定》（以下簡稱《授權決定》），最高人民檢察院隨后發布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《方案》）。兩個法律文件的出臺，是近年來備受理論界和實務界關注的公益訴訟向前邁出的重要一步，為檢察機關提起公益訴訟提供了法律依據。相較于檢察機關曾經進行的民事公益訴訟的探索情況而言，檢察機關提起的行政公益訴訟幾乎空白，如案例中，對于某砂石場非法占用林地等損害公益行為，現實中直接對違法行為主體提起民事公益訴訟的情況較多，而對于某縣林業局未依法對砂石場非法占用林地的行為進行查處而導致公益損害發生和擴大的行政違法，現實中則鮮有提起公益訴訟。因此，如何理解和把握行政公益訴訟的理論內涵和制度設計，對于指導試點地區檢察機關開展行政公益訴訟實踐具有重要的意義。

一、檢察機關提起行政公益訴訟制度的內涵分析

公益訴訟是指對損害國家和社會公共利益的違法行為，由法律規定的國家機關和組織向人民法院提起訴訟的制度。[1]而行政公益訴訟則是在上述定義的基礎上，將領域限制在一定的行政范圍內，在被告方面對應的是行政機關，被訴的行為是行政違法行為。全國人大常委會的《授權決定》對我國公益訴訟制度發展有兩個重大突破：一是第一次從法律上明確規定了行政公益訴訟制度；二是第一次明確了檢察機關提起訴訟的主體資格。因此，關于行政公益訴訟必要性和可行性、關于主體資格的探討，就這兩類基礎問題可以說有了初步的共識，在此基礎上，有助于告別紙面上的爭論，使相關改革設計進入實施階段。

檢察機關提起行政公益訴訟的制度內涵可以從以下三個關鍵詞來把握，即：牢牢抓住“公益”這個核心，立足于“檢察機關”的法律監督職能，以“訴訟”為手段發揮促進依法行政、保護社會公益的作用。

（一）“公益”——以公益為核心

公益是檢察機關提起公益訴訟的根本出發點和落腳點，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組審議檢察機關提起公益訴訟試點方案時，突出強調“檢察機關要牢牢抓住公益這個核心”。由于公共利益歸屬主體的非特定性和外延的動態性，使其在很大程度上“只可被描述而無法對其定義”。[2]立法部門在有關法律法規中對公益已經進行了一定程度的類型化，[3]但公益的類型是無法列舉窮盡的。要保障公益既能得到合理保護，又不被濫用，可以考慮明確公益的一些重要特征。在試點工作中，可以從以下三個方面把握公共利益：

一是從與“私益”的區分上把握公益。公益訴訟與一般訴訟相比，其特殊之處就在于“公益”，從訴訟所保護的利益歸屬，可以將訴訟分為公益訴訟（客觀訴訟）和私益訴訟（主觀訴訟）。私益訴訟是訴訟主體以維護自身利益為目的提起的訴訟，相反，公益訴訟所維護的不是自身的利益，而是一種個體基于對公共秩序的需要所形成的利益關系。比如，案例中林地資源受到損害，直接導致屬于國家所有的資源或社會成員共享的環境受到減損影響，表面上可能并不會影響某個具體的個體，但是會對與每個公民或社會成員都息息相關的社會整體秩序產生影響，由此影響到社會個體。相較于個人利益，公共利益有以下重要特征：第一，公共利益的主體是不特定的多數人，且其享有主體具有開放性；第二，公共利益是有關國家、社會共同體及其成員生存和發展的基本利益，比如公共安全、公共秩序、自然環境和公民的生命、健康、自由等；第三，公共利益是一種整體性利益，不僅有涉及全國范圍的存在形式，也有某個地區的存在形式；第四，公共利益與社會價值取向聯系在一起，也會隨著不同社會價值觀的改變而變動。

二是公益的范疇要符合社會發展實際。公益的范疇是隨著社會的發展而不斷擴大的，隨著社會交往日益頻繁和社會流動性的擴大，社會個體與外界的聯系愈發緊密，某種損害影響的范圍大幅擴張，而且在影響對象上表現出更多的不確定性，這就增加了對不特定范圍社會公眾所共有的某些利益進行保護的必要性。在公益范疇擴大的同時，也要防止脫離實際將“公益”泛化，動輒以“公益”為名，把不具有公共性的利益以公益訴訟的方式進行保護，導致公益訴訟被濫用，浪費司法資源。endprint

三是公益是檢察機關履行提起公益訴訟職責的事實前提，也是人民法院受理的前提。正是公益訴訟的“公益”性，其受到損害時，需要一定的主體來維護，這種需求為建立檢察機關提起公益訴訟制度提供了事實前提。公益也是法院受理的前提，在公益訴訟中，法院在受案時必然對案件是否涉及公益進行審查，只有在公益確實受到違法行為的侵害，影響到多數公民的合法權益時，法院才會受理。從這個意義上說，公益也是檢察機關所提起的訴訟能夠順利進入訴訟程序的前提。

（二）“檢察機關”——以法律監督為基礎

檢察機關提起公益訴訟的法律基礎是其法律監督職能。針對行政機關執法的監督是法律監督的重要組成部分。有學者認為：“檢察機關提起行政公益訴訟制度主要是基于檢察機關代表公益的特性。”[4]我們認為，由于公共利益“公共性”的特點，應由公共機構作為其代表。從國家機關的職能分工來看，行政機關是公共利益的代表，是實現、發展和維護公共利益職責的主要承擔者。檢察機關則通過行使法律監督權，監督行政機關依法實現、發展和維護公共利益，提起公益訴訟是檢察機關履行法律監督職權的一種方式或手段。我國檢察機關提起公益訴訟，不同于西方國家，根本區別就在于檢察機關的性質，西方國家的檢察機關一般是“政府的代理人”，本身就是作為國家行政權的一部分而存在。我國檢察機關提起公益訴訟突出體現了中國基本政治制度的特色。與其他訴訟主體相比，作為國家法律監督機關，檢察機關提起行政公益訴訟能更有效地維護國家和社會公共利益；檢察機關擁有法定的調查權，有利于調查取證和解決舉證困難問題；能夠從大局出發，審慎地行使公益訴權，避免影響到正常的行政秩序；具有專業法律監督隊伍，能夠高效、準確地配合人民法院進行訴訟，可以大幅降低司法成本。

（三）“訴訟”——以訴訟為方式

訴訟制度被認為是社會正義的最后一道防線，是現代法治國家所公認的最重要的保障機制，但訴訟并不是唯一的方式，一個有效的利益保障體系必然是包括訴訟在內的多種保障方式的融合。

在公益保護的方面也是如此，“公共利益的公法保護是一項社會系統工程，在多元化的公益救濟機制中，行政訴訟并非是主要的公益保護方式”。[5]公益保護的常態機制不在訴訟內，而在訴訟外，引入訴訟機制必須以其他保護機制為基礎。這在由行政引起的公益保護方面表現得更為明顯，行政機關的性質決定了其與公益的聯系更為緊密，其維護公益的方式更為靈活，在公益受損的情況下，行政機關保護公益職責的履行是第一位的。檢察機關提起行政公益訴訟的制度設計對此給予充分考慮，不僅嚴格限定了范圍，即只是在公益保護最為緊迫、行政機關“缺位”或違法嚴重的特定行政領域進行試點，此外還在程序上規定了督促行政機關自身先行糾正的前置程序。由此可見，訴訟是一種強有力的保障，但這種保障本身是一種補充性質的，更大意義上是對檢察建議等其他監督方式效力的強化，不能優先適用。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的路徑探討

《授權決定》已經解決了檢察機關提起公益訴訟缺乏法律依據的問題，但是作為一項新的制度，在實施過程中必然存在各種各樣的困難和問題，要從理論上、制度上加以解決。《方案》對檢察機關提起公益訴訟的一些基礎問題作了規定。檢察機關要在公益訴訟改革總體思路的指引下、在《授權決定》和《方案》的基礎上把握制度內涵，在相關規定和基本法理的框架內對公益訴訟的具體方式方法進行探索和實踐。

（一）主體資格

主體資格是公益訴訟研究中的熱點問題。《方案》規定，檢察機關以公益訴訟人身份提起民事或行政公益訴訟。之所以作此規定，特殊性就在于突出體現檢察機關作為國家法律監督機關的憲法地位和性質上。有學者認為：“檢察機關本質上只是一個個具體公益訴訟案件中的公共利益代言人，其身份性質不具有中立公正性”，[6]從而在認識上導致與一般原告之間的混淆。正如這位學者所言，這種觀點只關注到“一個個具體公益訴訟案件”，而沒有從整體上去把握公共利益，也忽視了制度建立的基礎即我國檢察機關提起公益訴訟的法律基礎是其法律監督職能，進而將個案中的檢察機關等同于一般的“原告”，甚至否認其“公正性”。

檢察機關提起公益訴訟，有學者認為會產生檢察機關“既是運動員、又是裁判員”的身份沖突。[7]實際上，這些擔心或爭論不只是在探索公益訴訟中才出現，在檢察機關行使訴訟監督職能中也一直存在。對此要客觀全面地分析，不能簡單地將職能行使方式上的差異等同于身份上的沖突。在刑事領域，檢察機關既是審查起訴機關，同時對于其認為不公正的裁判有抗訴等其他法律監督職權，這兩種職權的行使存在于訴訟的不同階段，并沒有產生身份上的沖突，也未影響審判公正，反而在相當程度上強化了審判公正、維護了審判權威。在民事、行政公益訴訟領域也是如此，檢察機關既是進行調查、提起訴訟的公益訴訟人，同時也享有抗訴等法律監督職權。歸根結底，檢察機關所行使的只是程序上的監督權，并不必然對具有實體上處置性質的法院審判權產生影響，基于法律監督而產生的各種檢察職權與公正審判之間并不沖突。

基于檢察機關作為公益訴訟人的特殊地位，檢察機關認為法院一審裁判有錯誤的，應當向上一級法院提出抗訴。人民法院決定開庭審理的，同級人民檢察院應當派員出庭。一審裁判結果支持檢察機關，行政機關不服提起上訴，此時檢察機關是公益訴訟人；一審裁判結果不支持檢察機關，檢察機關提出抗訴，此時檢察機關是抗訴機關。

（二）受案范圍

從充分保護公共利益的角度出發，理想的狀態是“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展”，[8]各國實踐發展也符合這一趨勢，但是受案范圍要根據該事項對公共利益造成損害的可能性和危害性、社會整體的法治水平等具體情況逐步擴展。此外，由于檢察機關的身份與一般公民不同，其行使權力的前提是有法律明確的授權，這就決定了檢察機關提起公益訴訟的范圍必須有明確的規定。《授權決定》把檢察機關提起行政公益訴訟案件的范圍限定在生態環境和自然資源保護、國有資產保護、國有土地使用權轉讓等領域，主要是由于這些領域行政違法行為造成國家和社會公共利益受到侵害的現象頻發、社會廣泛關注，在這些領域進行行政公益訴訟試點，符合我國法治發展的實際需要。檢察機關必須嚴格在《授權決定》確定的范圍內開展試點，不能突破這些領域。隨著社會的發展，待未來有法律授權擴大受案范圍時，方能在其他相關領域進行實踐。endprint

（三）線索來源

案件線索是檢察機關提起公益訴訟個案的起點。基于審慎穩妥的考慮，《方案》將檢察機關提起行政公益訴訟的線索來源限定為履行職責中發現的情形。在檢察機關履行的諸項職責中，控告檢察職責意義尤為重要，涉及的領域最為廣泛。依據《憲法》第41條規定，公民享有對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為提出申訴、控告和檢舉的權利。通過權利對權力進行制約，既是廣大人民群眾對國家機關及其工作人員的民主監督權，也是憲法對公民權利的一種保護。控告檢察職責可以說是將權利對權力、權力對權力兩種制約模式有機結合到一起，這樣就較其中任何一種模式都更為有力，既能迅速、及時地發現侵害公共利益的違法行政行為，也能有效避免濫訴現象的發生，有助于解決中國當前行政違法多發的亂象。

如果案件線索既涉及民事公益訴訟，又涉及行政機關的違法行為或不作為，此時該如何選擇？由于公權力部門承擔著維護公共利益的職能，其違法行為侵害公共利益的可能性最大，而其他社會個體危害公共利益的行為在一定意義上也是因為公權力部門疏于管理造成的。因此相比較而言，行政公益訴訟較之于民事公益訴訟來說意義更加重大。而且最高人民檢察院有關工作部署也強調，檢察機關提起公益訴訟試點工作的重點是生態環境和資源保護領域的行政公益訴訟。因此，我們認為應優先提起行政公益訴訟，這也符合訴訟效益原則。如果只解決民事方面的問題，行政違法還在持續，還可能導致進一步的民事上的損害；而如果解決了行政方面的問題，行政機關嚴格履行職責就可以使受損公益得到保護或補償。

（四）案件管轄

由于檢察機關提起行政公益訴訟本質上涉及檢察權對行政權的監督問題，在管轄問題上，先后存在著兩個既相互聯系，又相對獨立的體系——檢察機關的立案管轄和法院的訴訟管轄。關于檢察機關的立案管轄，以屬地管轄為基礎、特殊情形上提一級管轄，即一般情況下，由違法行使職權或者不作為的行政機關同級人民檢察院進行提起公益訴訟之前的調查核實、前置程序等工作。這種同級監督原則有利于檢察機關開展工作。當被告為本級人民政府，或者造成的侵害后果跨越多個行政區域，或者存在其他同級人民檢察院不宜提起公益訴訟等情形時，應當上提一級管轄，這是考慮到涉及公益的行為影響范圍廣、避免受同級人民政府影響等因素，由上一級檢察院負責有利于案件的辦理。上級人民檢察院認為確有必要，可以辦理下級人民檢察院管轄的案件。下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院辦理。上下級檢察院間建立完善的提級管轄和報送審批機制，從制度上弱化不正當干預。

關于法院的訴訟管轄，應依據行政訴訟法及相關司法解釋確定。考慮到行政審判管轄的實際情況和公益訴訟的特殊性，行政公益訴訟案件一審一般應由行政機關所在地的中級人民法院管轄。根據起訴與訴訟管轄對等的原則，提起公益訴訟的檢察機關應當為有管轄權人民法院的同級人民檢察院。鑒于檢察機關的立案管轄和法院的訴訟管轄在某些情況下會出現不一致的情形，提起訴訟前負責審查的檢察機關應當將案件移送至有管轄權人民法院的同級人民檢察院提起公益訴訟。

（五）調查核實

基于法律監督職權和公益訴訟復雜性，作為公益訴訟人的檢察機關應當享有調查核實權。檢察機關的調查核實權在民事訴訟法和行政訴訟法中作了規定，但是履行提起公益訴訟職責中調查核實權的內涵與在履行抗訴職責中不盡相同。一是目的不同，在抗訴中，“檢察機關行使調查核實權，旨在審查相關案件的處理是否存在提起抗訴的事由，或者審判機關是否存在違法行為，而不在于查明案件真相”；[9]而在提起公益訴訟中，檢察機關作為公益訴訟人，為了使訴訟請求得到法院的支持，必須盡可能獲取充分的證據證明案件事實。二是客體不同，在抗訴中，僅限于支持抗訴事由的事實；[10]而在提起公益訴訟中，則是支持訴訟請求的全部事實。三是地位不同，在抗訴中，調查只是閱卷的補充，檢察機關不代行當事人的舉證責任，不能破壞舉證責任規則；而在提起公益訴訟中，檢察機關事實上成為提起訴訟的當事一方，直接承擔相應的舉證責任，調查成為獲取證據的主要手段。

（六）舉證責任

行政訴訟的類型化對舉證責任有一定的影響，有學者指出：撤銷之訴、確認之訴和義務之訴由被告對被訴具體行政行為的合法性負舉證責任，給付之訴則應由原告對于行政機關負有特定義務或者約定負舉證責任。[11]也有學者以待證事實作為分類標準：對于訴權事實（即原告起訴要有根據），原告負責舉證，例外是被告認為原告起訴超過起訴期限；對于合法性事實（即行政行為是否合法），一般由被告證明，例外是起訴被告不作為的案件，原告承擔向被告提出過申請的舉證責任；對于損害事實（即原告受到行政行為的損害），原告承擔舉證責任，例外是因被告原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任；對于訴訟事實（即訴訟進行中發生的事實），一般是誰主張誰舉證。[12]

行政公益訴訟作為一種特殊的行政訴訟類型，其舉證責任應與一般行政訴訟中的舉證責任不盡相同。《行政訴訟法》將舉證責任歸于作為被告的行政機關，主要基于兩個原因：其一是原告即行政相對人在證據收集方面的能力遠弱于作為被告的行政機關，將舉證責任歸之被告較為公平；其二是被告即行政機關在作出行政行為時，必須有充分的事實根據和法律依據，如果行政機關不能舉出上述事實及依據，將在訴訟中承擔不利后果。其中，第二項原因為根本原因。在行政公益訴訟中，雖然第一項原因己不存在，但第二項原因依然存在，因而仍應由被告負擔主要的舉證責任。而基于行政公益訴訟的特殊性，在主觀上的舉證責任方面，可以適度加重檢察機關的舉證責任，檢察機關應對經過訴前程序、起訴符合法定條件、不作為案件中對行政機關負有職責應為而不為的事實等內容承擔舉證責任；而在客觀上的舉證責任方面，應該按照行政訴訟法的規定，由作為被告的行政機關承擔不利的后果。

（七）撤訴權

在行政公益訴訟中，行政機關經過訴前程序未糾正違法而被訴，有可能在訴訟階段進行糾正，此時該如何處理？根據《行政訴訟法》第62條和第74條第2款的規定，撤訴權是作為起訴一方享有的權利，檢察機關提起的行政公益訴訟中也同樣享有此權利。考慮到檢察機關的法律監督屬性和行政公益訴訟的公益屬性，如果行政機關故意拖延到訴訟中才進行糾正，而撤訴對行政機關又無不利后果，這不利于督促行政機關盡早糾正違法，因此檢察機關可以依第74條之規定，要求對行政違法性作出確認。在案例中，如果某縣林業局在訴訟進行中依法對砂石場非法占用林地的行為進行了查處，那么某縣檢察院可以根據實際情況，決定撤訴以終結訴訟，或者要求對某縣林業局原不作為的違法性作出確認以強化執法機關及時履責的意識。

注釋：

[1]《最高檢相關負責人權威解讀檢察機關提起公益訴訟制度改革》，http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-07/02/c_127977906.htm，訪問日期：2015年10月2日。

[2]蔡志方：《公益代表人制度之比較研究》，載黃學賢主編：《行政救濟與行政法學》，學林文化事業有限公司1998年版，第526頁。

[3]如《信托法》第60條和《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條分別對公益的情形作了列舉式規定。

[4]陳麗玲、諸葛旸：《檢察機關提起行政公益訴訟之探討》，載《行政法學研究》2005年第3期。

[5]章志遠：《行政公益訴訟熱的冷思考》，載《法學評論》2007年第1期。

[6]韓德強：《環境治理法治化，人民法院在環境公益訴訟中應如何定位》，http：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_1361781，訪問日期：2015年10月2日。

[7]同[6]。

[8][美]伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第440頁。

[9]顏卉：《增強檢察機關調查核實權的可操作性》，載《人民檢察》2013年第10期。

[10]傅郁林：《我國民事檢察權的權能與程序配置》，載《法律科學》2012年第6期。

[11]李廣宇、王振宇：《行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路》，載《法律適用》2012年第2期。

[12]王振宇：《行政訴訟的證據規則、判決和執行》，2015年全國法院系統視頻培訓班講座第五講。endprint