事業單位改革中風險導向財務控制模式的探討

侯曉華 盧二團 陳媛媛

【摘 要】 為適應事業單位轉型的需要，文章試圖為事業單位建立風險導向財務控制模式，提高以財務管理為核心的管理能力，促進單位創造更大的社會效果和經濟效益。風險導向財務控制模式分為三個模塊：經濟控制模塊、效果控制模塊和效益控制模塊，是由所有業務參與者在各種財務控制流程上均實施嚴格的風險識別、風險評估和風險應對的一個綜合管理系統。為了達到理想的實施效果，單位各方面都應當予以全面支持與配合，從而提高單位抵御風險和創造價值的能力。

【關鍵詞】 事業單位； 績效財務； 財務控制； 風險管理

中圖分類號：F230 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）19-0061-04

基于我國事業單位管理體制改革的政策導向，事業單位走“市場化之路”已是大勢所趨。在我國市場化改革日益深入的條件下，事業單位面臨著來自各個方面的社會壓力和挑戰，集中體現在“企業化”改革之后經營過程可能出現的各種風險上。這意味著在不久的將來，事業單位以經營風險為主的各種風險無處不在。事業單位當前需要解決的一個重要問題是建立符合事業單位實際需要的風險導向的績效財務控制模式，以適應轉軌時期的客觀需要。

一、環境分析

在不斷深入的國家管理體制改革和政策調整中，事業單位所面臨的外部環境和內部環境都發生了很大的變化。企業化轉制、國際趨同、技術革命、企業重組、瞬息萬變的市場、政府監管等復雜的經營環境直接或者間接地影響著事業單位的財務管理模式。

外部環境的變化，集中體現在國家對事業單位向企業單位轉制，這種調整思路可以通過2012年4月16日國務院正式公布事業單位分類改革實施意見得到充分反映。事業單位改革中，加強財務風險控制，健全風險控制機制是不可忽視的一項重要工作。完善財務風險控制機制，科學地進行財務風險管理，有效防范財務風險已成為企業生存、發展和實現價值最大化的內在要求。體制的改革，使事業單位在社會和市場競爭中的地位不斷發生變化，意味著事業單位也應當面向市場，必須“實現社會效益和經濟效益的協調發展”。

內部環境的主要變化是根據國資委近幾年提出的建立規范化的國家企事業財務管理，逐步促進大型企事業單位實現“專業化、產業化、集團化、國際化”的建設方略。從發展的眼光看，內部環境要求事業單位必須重視和加強財務風險控制，而大力推進成本工程、會計基礎達標、全面預算、績效考評、財務信息化工程和財務風險控制工程等方面的思路，對事業單位風險管控具有直接的指導價值。

綜上，關注內控、關注風險、關注危機，促進事業單位全方位構建風險導向控制模式，是環境的需要、管理的需要、改革的需要，勢在必行。

二、事業單位財務控制模式改革的設計思路

在事業單位建立風險導向的財務控制模式是實現績效財務轉型，進一步增強單位競爭實力的一種最優選擇。設計思路如下：

（一）結合事業單位實際需要，研究并設計風險導向財務控制模式

針對事業單位在財務管理上的具體要求，考慮到未來發展的趨勢，經過認真研究，提出風險導向財務控制模式。作為一種財務管理制度的創新，需要預先進行縝密謀劃，因為在現實中，還無法找到相應的事實材料，不具備實施歸納的必要條件。

（二）對風險導向財務控制模式進行局部實驗，以矯正框架設計上的缺陷

理論研究所提出的風險導向財務控制模式是靜態的，是對現實問題理想化的一種考慮，而這與改革后的事業單位本身千變萬化的龐雜體系具有一定的差異。因此，需要根據實際情況，對理論研究的成果進行修正，以使之盡快走向成熟。

（三）建立風險導向財務控制模式的規范體系，以作為正式的制度在單位內全面推行

在獲得了實踐風險導向財務控制模式的必要經驗后，可以將理論成果轉化成工作成果，通過制定符合單位實際的相關制度文件，使其在單位內正式推行。這些制度可以分為基本制度、操作規范和作業指南三個層次，由財務部門根據實際需要制定，形成金字塔形式的制度結構。

三、事業單位風險導向財務控制模式的設計

在整個構建風險導向財務控制模式的活動中，設計該項模式是實驗、實施和推廣該模式的重中之重。考慮到各個方面的情況，本文主要研究此項內容，設計風險導向財務控制模式的基本框架。

（一）工作模塊的建立

根據事業單位的實際情況，財務風險可以初步建立下面三大模塊進行控制：

1.經濟控制模塊

本模塊主要解決如何降低費用的問題，那些對財務資源的侵吞、浪費和流失等行為，將通過這項控制得到預防和減弱，甚至消除。

2.效果控制模塊

本模塊主要解決如何實現預定效果的問題，這個效果可能是經濟效果、社會效果或者其他效果。那些對財務資源的無效使用或者低效使用等行為，將通過這項控制得到預防和減弱，甚至消除。

3.效率控制模塊

本模塊主要解決如何以最小的成本實現最大效益的問題，那些對財務資源的不計成本使用、不能產生凈收益的使用和投資決策失誤等行為，將通過這項控制得到預防和減弱，甚至消除。

三個模塊之間的關系如圖1所示。

（二）工作功能

對事業單位風險導向財務控制模式的運行原理可用圖2進行簡單描述。

在圖2中，風險導向財務控制的主要功能體現在以下方面：

1.財務風險的識別功能

只要是“財務控制的對象”與“財務控制的標準”之間存在“不利的差異”，就意味著存在財務風險，這個風險是不利于財務資源最優利用的事項。具體表現是沒有達到經濟性、效果性和效益性預定標準的要求。財務風險的識別，應當借助財務部門制定的《財務風險識別工作手冊》來描述，以便為有關人員的操作提供依據。

2.財務風險的評估功能

并不是所有的財務風險都需要予以關注，即：只有達到風險容忍限度的財務風險才需要關注，并采取必要的措施。那么，這就要求對可以確認為財務風險的事項，根據有關要求進行分級，真正找到那些應當一般關注、重點關注和特別關注的財務風險，以便進一步應對。

3.財務風險的應對功能

對需要重點關注和特別關注的財務風險，應當采取相應的應對措施。對確認為需要采取應對措施的財務風險，應當根據其實際情況采取不同的應對措施，如轉移、減輕、分擔和回避等。

4.預后風險的跟蹤功能

為了保證實現財務風險控制的目標，還應當檢查采取風險應對措施之后的實施效果，對采取應對措施后效果不理想或者沒有效果的，應當及時采取補充控制措施。

（三）工作流程

在正常的財務風險控制流程實施之前，事業單位應當先設計好相關的財務風險管理制度，建立完善的標準體系網絡；配備適當的人員，在經過必要的專業培訓后準予上崗；同時，應當保證已經建立了比較健全的內部控制制度。

常規財務風險控制流程的實施應當考慮以下環節：

（1）熟悉財務風險的各項基本業務特征。

（2）依據所掌握的財務風險特征，對所經辦的事項進行具體分析，識別可能存在的各種財務風險。

（3）對已經識別并確認的財務風險，應當根據單位決策者對財務風險理解和判斷的標準，評價財務風險的等級（表1）。

（4）對需要應對的財務風險，應當根據單位的授權，或者自行采取適當的措施，或者建議有關責任人采取適當的應對措施，如風險轉移、風險分擔、減少風險、風險規避。

（5）對財務風險控制效果進行后續跟蹤評價，如果在采取降低風險的措施后，效果不是十分明顯，或者沒有達到預期效果，則應當考慮是否回避風險。

在作為全員參與的財務風險控制中，以上流程是事業單位每一個相關人員都可能采用的作業程序，它的通用性是毋庸置疑的。

四、事業單位風險導向財務控制模式的實施條件

在事業單位內部建立風險導向財務控制模式是一項新的挑戰。為了能夠順利實施這一模式，應當做好以下工作：

（一）內外環境的改善

由于單位內部與外部環境的變化，要求事業單位改變現行的財務管理模式，建立風險導向的財務控制新模式。因此，外部與內部環境的改善，將有利于新的財務控制模式的實施。

外部環境的改善，應注重以下幾個方面：思想上的創新，建立事業單位風險導向財務控制模式，要解放思想，積極探索，勇于創新；治理結構上的健全，要有規范合理的治理結構，有董事會、監事會和經營團隊作為保障；管理能力的提升，領導層要注重提升自身的管理能力，尤其是敏銳地識別風險和有效地控制風險的能力。

內部環境的改善，應注重以下幾個方面：轉變思想觀念，應當強化市場觀念，建立競爭意識；完善信息系統，在國資委要求的財務信息化建設時期，做好信息化建設，為風險導向財務管理模式做好支持；實行扁平化管理，促進信息傳遞暢通，堅決處置長期處于管理鏈條末端的子企業，提升存續子企業的管理級次；完善預算管理，逐步實現預算貫穿于整個生產經營過程，指導企業經營活動；實行全員參與，將風險意識及風險管理融入到企業文化建設中，實行風險管理全員參與。

（二）相關制度的建設

建立健全單位的內部控制制度是進行財務控制、規避或降低風險的必要手段。對于內部控制制度的建立和完善，可以在制定財務行為規范體系的基礎上，參考《企業內部控制基本規范》加以完善。

1.財務管理制度

建立專門針對財務風險控制的財務管理相關制度，主要包括財務風險控制基本規范、經濟性財務風險控制制度、效果性財務風險控制制度和效益性財務風險控制制度等。這些制度在內容的設計上應當充分考慮單位的具體情況，從風險控制的目標設定到風險識別、風險評估和風險應對的整個流程來考慮條款的編排。

2.績效評價制度

績效評價是對風險導向財務控制的過程及結果進行的考核，通過制定《自我評估手冊》，建立一種績效評價的長效機制，評估財務控制是否具有績效，即評價財務資源是否實現了最優利用，是否實現了資源利用的“經濟性、效果性、效益性”。

3.財務監督檢查制度

績效評價更注重事后評價、“效果控制”，而財務監督檢查制度則更注重事前和事中的控制，注重“經濟控制”和“效益控制”。財務監督檢查制度應包括外部和內部兩個方面：外部監督檢查，即由外部有關機構對財務風險的控制進行事前評估和事中的監督；內部監督檢查，即由本單位的有關機構，如內部審計部門對財務風險控制工作進行事前評估和事中監督。

4.責任追究制度

要建立責任追究制度，即對于在財務控制中沒有切實履行其職責、工作疏忽、舞弊、瀆職等行為進行責任追究，將責任落實到個人。從責任追究角度看，包括以下幾個層面：責任認定，應當區分某種行為過程或后果是否有悖于“經濟性、效果性、效益性”，如果存在相關行為，則應該追究當事人及相關領導人的責任；責任區分，應當區分應承擔責任的當事人或相關部門、相關部門的領導人，將責任落實到個人，同時，區分是承擔經濟責任、行政責任，還是建議追究刑事責任；責任追究，根據應該承擔經濟責任、行政責任還是刑事責任，分別采取經濟賠償、追究行政責任或移交司法機關處理。

（三）技術方法的支撐

根據事業單位風險導向財務控制模式的運行原理可以看出，無論是風險識別、風險評估，還是風險應對，都需要專業的技術方法來支撐。目前可以利用的一些主要的風險識別和評估的方法有：

（1）風險控制矩陣（Risk and Control Marix，RCM），即根據目標、風險和控制之間的聯系，為了確保所提出的改善工作的建議能夠針對風險而建立的一種工作表。

（2）模糊綜合評價法（Fuzzy Comprehensive Assessment），即一種將模糊數學的分析技術應用于風險評價的方法。首先要建立評價的因素集、評價集；然后確定指標權重；再建立單因素評價矩陣；最后進行評判。

（3）層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP），即將財務風險評價指標分為若干層次，在各個層次上進行逐步分析。

（4）主成分分析法（Principal Components Analysis，PCA），即利用降維的思想，把多指標轉換為少數幾個指標，然后針對這幾個指標進行分析的方法。

以上的評價方法，僅僅是測定風險的工具。這些工具的實際應用，必須考慮評價對象的具體情況，否則，將可能產生錯誤的評價結論。

（四）外部鑒證的利用

要控制企業經營過程中的財務風險，還應該借助外部鑒證來完善企業經營中存在的不足。根據實際工作經驗，以下方面的鑒證或監督是必須予以特別關注的：

1.體系認證的保障作用

通過第三方機構對單位的管理體系或產品進行第三方評價。該評價方案可借鑒常規的質量、環境、職業安全衛生健康等管理體系，認證一般有兩個階段：一是認證的申請和評定階段；二是就認證的體系進行日常監督管理階段，目的是在認證有效期內持續有效地遵循認證標準。

2.會計師事務所的鑒證與咨詢

基于有關制度的要求，事業單位每年年末都聘請會計師事務所實施外部審計。這種審計，通過鑒證服務可以為單位財務報告的可靠性提供合理的保證，同時，還可以針對單位存在的問題，提出改進管理工作的建議。

3.資金供給部門的監管

由于科研事業單位的固定資產投資是納入中央財政預算的，相應地，就要接受上級主管部門對經費的監察。為了管好用好這一部分資金，必須經常保持與監管部門的溝通，協調出現的意見差異，減少可能發生的監管風險。

五、結論

事業單位在經濟體制改革中面臨挑戰，無論是否走向全面市場化，以及市場化的程度如何，風險導向財務控制模式都具有積極的現實意義。

由于多個原因，事業單位在走向市場方面存在障礙，這使科研工作缺乏活力。只有不斷解放思想，拓展觀念，才能使事業單位充滿活力，并且提升財務管理的水平和擴大財務管理的空間。事業單位財務部門應當作好準備工作，通過提供社會服務，進一步增加自身的社會價值。

建立風險導向財務控制模式，在事業單位是一種嘗試。本文認為，應當從經濟控制、效果控制和效率控制三個方面建立以風險為核心的財務控制模塊。這三個模塊中，由于內容的不同，采用了不同的控制制度設計。以風險控制作為平臺，以內部控制為網絡，以信息化為手段，以單位目標為方向，以績效財務為基點，是對這一風險導向財務控制模式的概括表述。

實施風險導向財務控制模式需要一定的條件。這個條件主要體現在環境改善、制度建設、技術支持、人員配備和外部監管等方面，這些問題解決了，該模式的效果才會顯現出來。

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