國家審計(jì)與國家治理：基于政府債務(wù)監(jiān)管的視角

劉李福 鄧菊香

【摘 要】 國家審計(jì)是對政府職能履行及其行為監(jiān)管的有效方式?，F(xiàn)階段，在履行受托責(zé)任的過程中，政府職能部門（機(jī)構(gòu)）的作為與不作為，都可能導(dǎo)致債務(wù)的出現(xiàn)。實(shí)施科學(xué)的債務(wù)監(jiān)管審計(jì)程序，構(gòu)建政府債務(wù)監(jiān)管——國家審計(jì)制度，可以有效監(jiān)管政府債務(wù)的運(yùn)作與管理，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的膨脹，發(fā)揮債務(wù)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步等方面的資金杠桿作用。

【關(guān)鍵詞】 政府債務(wù)； 國家審計(jì)； 國家治理； 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)； 受托責(zé)任

中圖分類號：F239.44 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）19-0118-03

一、引言

金融危機(jī)之后的國際社會，飽受政府債務(wù)的困擾。由于政府不合理的舉債行為，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模膨脹與結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而阻礙國家機(jī)器職能的有效發(fā)揮，成為當(dāng)前國家治理中的關(guān)鍵問題。

債務(wù)是政府行為及其后果實(shí)現(xiàn)的催化劑，在政府監(jiān)管體系中，債務(wù)層面的監(jiān)管是重點(diǎn)。由于我國中央和地方行政權(quán)力的劃分以及現(xiàn)行的分稅制財(cái)政預(yù)算體系，中央和各級地方政府在履行受托責(zé)任與國有資產(chǎn)管理過程中，無論是合理的還是不合理的行政行為，都有可能產(chǎn)生債務(wù)。實(shí)踐已經(jīng)證明，政府債務(wù)的存在具有必然性與必要性，保持適度規(guī)模與合理結(jié)構(gòu)的舉債，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要資金保障。科學(xué)地運(yùn)作和管理政府債務(wù)，有利于規(guī)范政府行為，協(xié)調(diào)社會矛盾，促進(jìn)國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。審計(jì)署對地方政府財(cái)政行為、土地出讓收支、債務(wù)摸底調(diào)查等，集中體現(xiàn)了政府債務(wù)監(jiān)管的宏觀思想。由此可見，要規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)，政府債務(wù)監(jiān)管是關(guān)鍵。而實(shí)施科學(xué)的國家審計(jì)，加強(qiáng)對政府債務(wù)運(yùn)作與管理的效率監(jiān)督以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)防范，是國家治理的長效機(jī)制。

二、政府債務(wù)：政府行為的誘因與結(jié)果

大陸法系框架下，法律主體的行為嚴(yán)格受到成文法律的規(guī)范。政府職能部門（機(jī)構(gòu)）作為全民資產(chǎn)的受托管理者，是法律體系中所明確的權(quán)利義務(wù)主體，政府行為嚴(yán)格受到成文法的制約，政府作為與不作為，都會受到社會的關(guān)注與監(jiān)督。然而，由于政府的受托責(zé)任人身份，使得行政執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)重疊，行為規(guī)范有別于普通法律主體。同時，由于缺少靈活的制度，難以有效約束政府行為的法律后果，特別是行政經(jīng)濟(jì)后果，諸如犧牲資源的地方經(jīng)濟(jì)競賽等不合理行政行為，由此產(chǎn)生了國家治理的現(xiàn)實(shí)需要。一方面，政府履行宏觀調(diào)控與管理職能，通過財(cái)政收支來保障政府行為，執(zhí)行適度的赤字財(cái)政政策，調(diào)節(jié)社會總需求與總供給，推動經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，體現(xiàn)了政府的經(jīng)濟(jì)職能（Fernando M. Martin，2009）；另一方面，醫(yī)療衛(wèi)生體系、教育體系與社會保障體系等的構(gòu)建，關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)、社會、文化等建設(shè)的成效，穩(wěn)定有序的社會公共保障體系，有利于穩(wěn)固國家統(tǒng)治與管理的根基，財(cái)政能力、社會公共保障體系構(gòu)建、國家治理三者博弈的結(jié)果，既維持了國家財(cái)政穩(wěn)健、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步等國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也促使政府債務(wù)規(guī)模增加。

政府行為與政府債務(wù)息息相關(guān)，中央和地方政府職能部門（機(jī)構(gòu)）兼具受托責(zé)任者和直接管理者雙重身份，使得這些職能部門（機(jī)構(gòu)）成為政府債務(wù)的運(yùn)作者、管理者和監(jiān)督者，職能重疊與自我監(jiān)管打破了政府債務(wù)監(jiān)管規(guī)律，所以，政府債務(wù)管理出現(xiàn)各種弊端也就實(shí)屬必然?，F(xiàn)階段，政府債務(wù)對于國家管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的雙刃作用，是政府債務(wù)規(guī)模膨脹的主要原因之一。債務(wù)的桿杠作用不僅僅促成了國家治理的實(shí)現(xiàn)，解決了國家職能部門運(yùn)作、社會福利體系構(gòu)建、社會經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)以及國際交流、履行國家受托責(zé)任（Anja Baum et al.，2013）等問題，也會由于債務(wù)的法定償還義務(wù)以及潛在違約風(fēng)險(xiǎn)，影響政府行政職能的發(fā)揮，給國家治理帶來負(fù)面效應(yīng)。從1994年財(cái)稅分權(quán)體制改革以來，我國財(cái)政體系不斷完善，在推動社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生與教育、社會保障體系構(gòu)建等方面投入大幅增加，在保證政府職能履行的同時，也使得政府債務(wù)規(guī)模逐步擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇（劉李福等，2014）。因此，以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，以有利于實(shí)現(xiàn)社會和諧與進(jìn)步的行政管理職能為內(nèi)容，政府債務(wù)成為了政府行為的誘因與結(jié)果。

三、政府債務(wù)：國家治理的動因與核心內(nèi)容

國家治理通過一系列協(xié)調(diào)機(jī)制，緩和社會矛盾，提高執(zhí)政效率，以推動經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步、文化繁榮、民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)以及國家全面發(fā)展。然而，政府債務(wù)的規(guī)模膨脹與結(jié)構(gòu)失衡，容易誘導(dǎo)不合理的政府行為，固化行政職能體系，增加執(zhí)政成本與執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，降低執(zhí)政效率。特別是在金融危機(jī)之后，世界范圍內(nèi)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)膨脹以及跨國界蔓延，降低債務(wù)規(guī)模、調(diào)節(jié)債務(wù)結(jié)構(gòu)、緩和債務(wù)矛盾已經(jīng)受到世界各國政府和社會的普遍關(guān)注，并由此掀起了新一輪的以政府債務(wù)治理為核心內(nèi)容的國家治理議題。

從1994年財(cái)稅分權(quán)體制改革以來，我國經(jīng)濟(jì)迎來高速發(fā)展的黃金期，財(cái)政收入與支出都大幅提高，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及醫(yī)療衛(wèi)生體系、教育體系、社會保障體系構(gòu)建等方面的支出規(guī)模大幅增長，營造了一個和諧穩(wěn)定、健康進(jìn)步的社會秩序。但同時，政府債務(wù)的規(guī)模也有了顯著增長，從而制約了經(jīng)濟(jì)增長與社會建設(shè)的質(zhì)量，如表1所示。

表1中，在不考慮年度物價(jià)水平、利率與匯率等宏觀因素的影響下，1994—2012年間，我國經(jīng)濟(jì)增長與社會建設(shè)成效較為顯著，但同時期，政府債務(wù)也有了明顯增長，特別是金融危機(jī)之后的跨越式增長，已經(jīng)影響到我國經(jīng)濟(jì)增長和社會建設(shè)的質(zhì)量。雖然，目前我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尚在可控范圍之內(nèi)，有效的債務(wù)運(yùn)作與監(jiān)管為后金融危機(jī)時期全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇發(fā)揮了積極的作用（史亞榮、雷寂，2014），但由于受到國際債務(wù)危機(jī)以及財(cái)政分權(quán)下地方債務(wù)管理自主權(quán)的擴(kuò)張、向中央轉(zhuǎn)移債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和外債余額風(fēng)險(xiǎn)等影響，我國政府債務(wù)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、渠道、增速等方面還是存在問題的。

由此可見，政府債務(wù)既是國家治理的動因，又是國家治理的核心內(nèi)容，充分發(fā)揮政府債務(wù)的積極作用，政府履行行政職能，是我國進(jìn)行以政府債務(wù)為核心的國家治理的出發(fā)點(diǎn)。只有在目標(biāo)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，科學(xué)地實(shí)施監(jiān)管運(yùn)作、效率審計(jì)等，保證政府債務(wù)行為的合法性與合理性，才能突破債務(wù)制約，完善國家治理框架與治理體系。標(biāo)普等國際信用評級機(jī)構(gòu)對我國債務(wù)評級所作出的調(diào)整，說明國內(nèi)政府債務(wù)已經(jīng)影響到國際對我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國內(nèi)投資的預(yù)期，并有可能掀起新一輪國際投融資、貿(mào)易格局調(diào)整的“洗牌效應(yīng)”。因此，完善政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，有利于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長和社會建設(shè)國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、政府債務(wù)監(jiān)管——國家審計(jì)：制度設(shè)計(jì)

（一）對政府債務(wù)運(yùn)作與管理實(shí)施國家審計(jì)的必然性分析

政府職能的履行必須以一定量的可支配資金做保障，由于財(cái)政預(yù)算赤字以及不合理的行政行為，導(dǎo)致了政府債務(wù)的出現(xiàn)以及債務(wù)規(guī)模的膨脹。政府債務(wù)不僅影響國家形象，更會制約國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)和信任危機(jī)。因此，必須重視政府債務(wù)的運(yùn)作與管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于政府職能部門（機(jī)構(gòu)）在債務(wù)管理中扮演三權(quán)合一的角色，與政府債務(wù)及其運(yùn)作、管理相關(guān)的信息難以為外界利益主體所知，從而容易滋生債務(wù)管理舞弊行為，降低政府債務(wù)運(yùn)作與管理的效率，衍生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所以，實(shí)施有效的政府債務(wù)監(jiān)管程序，監(jiān)督政府債務(wù)運(yùn)作與管理效率，才是當(dāng)前政府債務(wù)管理的關(guān)鍵。

國家審計(jì)是國家治理的有效措施與重要手段，是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)文明、社會文明、政治文明等一系列國家治理遠(yuǎn)景的重要保障（陳英姿，2012）。通過實(shí)施獨(dú)立第三方的監(jiān)管與評價(jià)機(jī)制，更容易發(fā)現(xiàn)國家治理中的各類問題并加以解決。政府債務(wù)作為國家治理的核心內(nèi)容，其運(yùn)作與管理是為國家治理服務(wù)的。因此，可實(shí)施政府債務(wù)監(jiān)管——國家審計(jì)程序，獨(dú)立地監(jiān)督、評價(jià)政府債務(wù)運(yùn)作與管理的效率，最大限度規(guī)避政府職能部門對于財(cái)政收支預(yù)算制定、財(cái)政收支預(yù)算執(zhí)行與考核的權(quán)責(zé)制衡缺失與自我監(jiān)管，提高財(cái)政收支預(yù)算的科學(xué)性和效率性，充分發(fā)揮債務(wù)的資金杠桿作用，促進(jìn)國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（張文秀、鄭石橋，2012）。

（二）政府債務(wù)監(jiān)管——國家審計(jì)的制度設(shè)計(jì)

對政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，必須全面了解政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來源渠道以及相關(guān)權(quán)責(zé)，據(jù)此判斷政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而，由于政府債務(wù)的必然性與必要性，其“雙刃劍”式的作用，使得傳統(tǒng)的債務(wù)摸底調(diào)查難以滿足債務(wù)管理的需要。對于政府債務(wù)問題的關(guān)注，應(yīng)該由債務(wù)本身向債務(wù)運(yùn)作與管理效率提升轉(zhuǎn)變，通過探討政府債務(wù)運(yùn)作與管理效率，再分析政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)及其合理性，才能真正做到有的放矢。由于政府職能部門（機(jī)構(gòu)）的三權(quán)合一，嚴(yán)重制約了對政府債務(wù)運(yùn)作與管理效率的客觀評價(jià)。所以，鑒于政府債務(wù)的特殊性，應(yīng)該通過國家審計(jì)來對政府債務(wù)運(yùn)作與管理加以監(jiān)督，從審計(jì)法律制度、審計(jì)程序與政績評價(jià)體系三方面設(shè)計(jì)匹配的政府債務(wù)監(jiān)管——國家審計(jì)制度，從而降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)作成本，提高政府債務(wù)運(yùn)作與管理的效率，規(guī)范政府債務(wù)行為，實(shí)現(xiàn)國家治理的目標(biāo)。

1.制定政府債務(wù)國家審計(jì)的法律制度。在成文法系規(guī)范下，做到有法可依、有法必依是執(zhí)行國家審計(jì)程序、實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要保障。因此，制定政府債務(wù)國家審計(jì)相關(guān)法律制度，成為政府債務(wù)監(jiān)管——國家審計(jì)的重要保障。應(yīng)以規(guī)范政府債務(wù)運(yùn)作與管理為核心，以規(guī)避政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，以發(fā)揮債務(wù)資金杠桿作用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展和政府建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，制定科學(xué)、高效、可行的政府債務(wù)國家審計(jì)法律制度，充分發(fā)揮法律制度的強(qiáng)效約束力，讓政府債務(wù)監(jiān)管形成一項(xiàng)長期、穩(wěn)定的國家機(jī)制。

2.設(shè)計(jì)與實(shí)施科學(xué)的政府債務(wù)國家審計(jì)程序。政府債務(wù)監(jiān)管——國家審計(jì)，是基于政府債務(wù)運(yùn)作與管理效率評價(jià)的專項(xiàng)審計(jì)，采取有別于應(yīng)收賬款、存貨等營利組織的審計(jì)模式，結(jié)合政府審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等具體審計(jì)方法，以政府債務(wù)為核心，以債務(wù)運(yùn)作與管理效率為對象，以國家經(jīng)濟(jì)安全為目標(biāo)，國家機(jī)構(gòu)、社會組織、公民等多主體參與，并以政府財(cái)政預(yù)算與收支規(guī)劃、政府債務(wù)自查申明等為客觀充分的審計(jì)證據(jù)，在實(shí)質(zhì)性測試與符合性測試的基礎(chǔ)上，開展經(jīng)濟(jì)性、社會性、戰(zhàn)略性等目標(biāo)測試，通過有效的國家審計(jì)全面監(jiān)管政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)，提高政府債務(wù)運(yùn)作與管理的效率。

3.完善地方政府政績、業(yè)績考評體系。政府債務(wù)的產(chǎn)生，很重要的原因是地方政府的盲目舉債行為。由于地方政府及其官員晉升的壓力，形成了地方政府的競爭行為。不完善的經(jīng)濟(jì)績效考核、對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過度強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致了地方官員超財(cái)政能力舉債；粗放式的投入—產(chǎn)出模式，加速了政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的膨脹。因此，在構(gòu)建政府債務(wù)監(jiān)管——國家審計(jì)制度的同時，必須制定一套完善的政績、業(yè)績與地方競爭評價(jià)指標(biāo)，以地方官員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為導(dǎo)向，去GDP指標(biāo)的唯一性，把政府債務(wù)的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)運(yùn)作與管理的效率，社會建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等納入履職考核體系，豐富考核與評價(jià)指標(biāo)內(nèi)容，完善政府債務(wù)監(jiān)管——國家審計(jì)制度。

五、結(jié)論

政府債務(wù)與行政行為緊密相連。關(guān)乎政府職能發(fā)揮與受托責(zé)任履行、規(guī)模膨脹與結(jié)構(gòu)失衡的政府債務(wù)，特別是地方政府債務(wù)，不僅會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，更會引發(fā)債務(wù)危機(jī)，制約政府職能的履行。因此，政府債務(wù)必然成為國家治理中的核心問題。對于政府債務(wù)運(yùn)作與管理而言，由于監(jiān)督主體缺位，如何正確評價(jià)政府債務(wù)運(yùn)作與管理的效率，才是降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高債務(wù)管理效率的關(guān)鍵。實(shí)施政府債務(wù)監(jiān)管——國家審計(jì)，有利于科學(xué)定位監(jiān)管者權(quán)責(zé)，獨(dú)立地監(jiān)管政府債務(wù)運(yùn)作與管理效率，逐步完善政府業(yè)績評價(jià)體系，正確評價(jià)政府債務(wù)的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮債務(wù)的資金杠桿作用，推動國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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