我國政府審計生態系統構建研究

鞏鳳

【摘 要】 通過分析我國政府審計近年發展現狀，指出我國政府審計在落實整改方面存在的不足。為了更好地發揮審計應有的作用，不僅要重視審計過程的執行質量，更要提高審計結果的執行效率。學者多將生態系統與技術創新領域相結合，文章則將生態系統與政府審計工作相結合，根據生態系統理論構建政府審計生態系統模型，并對模型進行較為全面的解析。

【關鍵詞】 政府審計； 生態系統理論； 審計生態系統模型

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）19-0114-04

近年來，審計工作逐漸進入百姓的視野，成為媒體關注的焦點。《國務院關于加強審計工作的意見》和《關于進一步嚴格貫徹執行中央八項規定精神的通知》的推進，對審計工作提出了總體要求，強化審計監督檢查，加大問責力度，通過監督檢查加快推動各項制度落地生根。

一、政府審計近年發展現狀及存在的不足

我國政府審計經歷了漫長的發展歷程，從西周“宰夫”一職至今已有幾千年的歷史，而快速發展階段主要在新中國成立后，審計類別和審計方法逐步完善，在原來的財政收支、財務審計的基礎上增加了績效審計、政府投資審計、經濟責任審計。但無論審計范圍和審計方法怎樣改變，審計的宗旨始終是明確的，即監督經濟運行、提高政府工作效率、維護國有資產的保值增值、保證財務行政活動合理性與合法性，同時對違法、違規者追究其應承擔的經濟責任。完善審計方法、規范審計流程只是保證發揮審計作用的技術手段，審計的目的也不是單純地把發現的問題向政府、人大報告，而是通過各種方式讓被審計單位有效地解決問題。通過政府審計手段，治理政府和國有資產經濟運行過程中出現的問題，是我國政府經濟行為的一種修正。近年來，由于審計中發現的問題不能及時、徹底地解決，腐敗問題頻發，國有資產嚴重流失，公共財政安全得不到保證，國家和人民利益受到損失，社會問題不斷累積，矛盾不斷加深。

我國政府審計目前存在的主要問題是整改力度不夠，部分審計整改流于形式，影響了審計的權威性。我國在很長一段時間把審計的重點放在了發現問題上，在后續解決問題方面力度不夠，社會各界對這方面也沒有足夠的重視。國家審計署每年發布中央部門單位上年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果，每年審計中央部門單位約50個，審計央企約15個。筆者從中央部門單位中整理了自2009年至2013年的審計結果，5年中，中央部門單位被審計252次，從中選取了16個5年中連續被審計了5次的部門，通過表格和柱狀圖對2009年起的審計情況進行分析，統計出這些部門單位每年被審計出的問題與之前年份類型相同的問題，對比參照年份為2009年。

表1中每年的重復問題數是與之前年份出現過的問題類型相同的問題數，各年總數是指當年被審計出的全部問題數，重復百分比為前者除以后者。從表1可以看出，我國審計落實整改情況并不樂觀，每年重復問題比率在50%左右，個別部門的個別年份問題重復率達到了100%。雖然審計整改制度和措施出臺很多，但是并沒有實現應有的效果。審計整改的落實是一個急需解決的問題，審計整改效率低，使得審計結果流于形式，無法起到真正的作用。

從圖1可以看出，審計出的問題沒有得到及時整改不是個例，2013年，16個部門中有15個部門同類問題重復發生率在40%以上，這是一個普遍存在的問題。

審計整改問題之所以沒有得到有效的解決，主要原因是我們一直把審計整改看作被審計單位的責任，是脫離審計工作的獨立事項，而事實卻恰恰相反。政府審計從審計部門接受審計委托、擬定審計實施方案、實施審計計劃到出具審計報告、被審計單位的整改落實、社會的監督與反饋，整個過程中涉及的單位及開展的工作是一個有機的整體。與自然生態系統類似，審計過程中的每個環節都是系統中不可缺少的一分子，只有系統中的每一分子都發揮應有的作用，才能使整個審計工作達到理想的效果。所以，建立起一個審計生態系統，發揮生態系統的整體效用，以期解決審計整改不到位的問題。

二、生態系統理論詮釋

生態學是研究動物與有機體及無機環境相互關系的科學，被認為是一門研究生物與環境相互關系的科學。生態系統這個概念最初僅應用在生物界，后來擴展到了各種不同的領域。20世紀70年代起，生態學理論被應用到了經濟管理領域，出現了產業生態系統、商業生態系統、知識生態系統、組織生態系統等新興研究領域。審計生態系統，從本質上講是一種經濟運行系統，只是這種系統帶有生態學屬性，即審計生態系統與自然界的生態系統有相同點，兩者都有“共生”、“寄生”、“捕食”等現象，都類似地存在“生產者”、“消費者”和“分解者”。自然界的生態系統是指在一個特定環境內，非生物因子與其間的生物之間具有交互作用，不斷地進行物質和能量的交換，并借由物質流和能量流的連接而形成一個整體。審計生態系統可以被認為在一個特定的經濟環境內，審計生態主體與審計環境之間不斷進行信息交換與傳遞而形成的統一體。審計生態系統具有整體性、動態性、時效性、開放性等特征。

20世紀末，部分學者開始嘗試把生態學理論應用到技術創新領域，用以解決某一技術創新相關問題。目前，我國學者對技術創新生態系統的研究逐漸加深，構建了創新生態系統模型，但是將生態系統與審計工作相結合的研究還沒有。下文將嘗試構建政府審計體系的生態系統，以期實現政府審計效用的最大化。

三、政府審計生態系統模型構建

與自然界的生態系統類似，審計領域生態系統包括生物成分的審計種群和非生物的環境兩大部分，其中生物成分的審計種群可以分為生產者、消費者和分解者。自然生態系統與政府審計生態系統生物成分的對應關系如圖2所示。

在自然界的生態系統中，綠色植物等通過光合作用制造有機物，為消費者、分解者提供物質和能量；人和動物等以生產者為食物，獲得自身生長、發育、繁殖所需的物質和能量；細菌、真菌等微生物將死亡的動植物分解成簡單的無機物，這些物質再次被綠色植物吸收和利用。在政府審計生態系統中，生產者是政府審計部門，他們對中央和地方部門及中央、地方國企等進行審計，出具審計報告；消費者是被審計單位，吸收生產者即審計部門提出的建議、意見，完善自身建設及管理；分解者為社會各界組織及群眾，社會各界接受中央和地方部門、中央和地方國企等提供的服務，將發現的問題反饋給審計部門（生產者），監督生產者進行更全面、更有效的審計。

審計發現的問題落實整改，是維持政府審計生態系統持續發展的重要環節，是政府審計（生產者）得以存在的前提，審計發現的問題落實整改如同自然界生態系統中的有機物，是被審計者（消費者）得以健康生存的食物，也是社會各界、群眾（分解者）從被審計者（消費者）獲得終極分解物的前提。

（一）生產者種群

生產者種群分為主要單位和輔助單位。主要單位為審計部門，包括各級政府審計單位。生產者種群想要準確、高效地輸出產品，即高質量的審計報告，還需要其他部門的配合，如被審計單位上級主管部門、工商部門、稅務部門、銀行部門、財政部門、組織人事部門等，這些輔助單位根據需要，為審計部門提供與被審計單位經濟活動有關的審計證據。我國實行中央、省、市、縣四級審計系統，政府審計系統目前的管理模式是基層審計機關接受本級人民政府和上一級審計機關雙重領導，但是在實際工作中，雙重管理多流于形式，本級政府的領導權力明顯大于上一級審計機關。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：強化上級審計機關與下級審計機關的領導，探索省以下地方審計機關人財物統一管理。只有盡快實施垂直管理，使審計機關脫離當地政府的管理，保障依法獨立實施審計監督權，才能比較客觀公正地出具審計報告。

所以，理想的生產者種群是以省以下地方審計機關垂直管理為基礎，其他相關部門全力配合的良性機制。在這種管理模式前提下生產出的產品，即審計報告的質量才會更有保障。垂直管理是改進生產者種群的有效方法，目前，垂直管理還沒有正式實施，只在個別省份準備開始試點。

（二）消費者種群

消費者種群為必須接受審計的部門和單位，包括：國務院各部門、地方人民政府及其各部門、國有金融機構、國有企業和國有資產占控股地位或者主導地位的企業、國家事業組織、其他應當接受審計的部門和單位，以及上述部門和單位的有關人員。生產者出具審計報告，提供給消費者，消費者按照審計報告中提出的問題及改進建議進行整改，使得經濟活動良性運行。但是被審計單位吸收審計報告的營養這一過程不是很順利，整改落實不像自然生態系統中消費者汲取生產者這樣容易，僅僅依靠審計部門無法保證整改的落實，整改落實需要催化劑、需要監督。在審計整改過程中，涉及如下主體：被審計單位、被審計單位上級主管部門、審計部門、國資監管部門、監察部門、財政部門、組織人事部門，以及各地區黨委和政府。這些部門職責不同，任務也不同，可分為審計整改執行人、審計整改監督人、審計整改監督檢查人及負責人。監督被審計單位整改、保證整改的及時性和有效性，不只是審計部門即生產者的責任。因此，構建一個嚴密的監督環境，為消費者提供良好的生態環境勢在必行。

（三）分解者種群

分解者種群為社會各界組織及普通百姓，享受被審計單位提供的服務或者為被審計單位提供服務的對象均為分解者，一類是各界組織，另一類是普通百姓。第一類中新聞媒體成為最主要的分解者。新聞媒體作為傳播信息最重要的途徑，承擔著整個審計生態系統信息傳遞的使命，它享受接受服務權利的同時，還承擔著反饋信息的義務，促進了整個生態系統的動態運行。首先，新聞媒體作為社會公眾的代表，收集有關被審計單位的信息；其次，將社會各界發現的問題、提出的意見及建議，提供給審計等相關部門；最后，將被審計單位的整改情況反饋給社會公眾，使社會公眾成為真正的監督者，使信息能夠及時、公開地傳遞。這幾年審計公開范圍大幅增長，在中央層面，對中央部委的審計信息百分之百公開，對國有銀行和上市央企的審計信息也陸續公開了，但是地方的審計信息還沒有公開化，缺乏透明性，使得輿論監督力度不夠。普通百姓作為信息的監督和傳遞者，雖然人數眾多，但是掌握相關專業知識的人數較少，對公開的審計信息不甚理解，對審計的關注度不高，很難成為有力的監督主體。應加大審計的宣傳力度，普及審計的基本常識，同時簡化審計報告的公開內容，公開百姓關注的內容，使百姓真正享有獲取信息的權利，發揮民眾的監督作用。

（四）生態平臺

生態平臺為生產者、消費者、分解者的溝通提供合作平臺，審計生態平臺為審計生態系統的健康、有效運行提供有力的保證。成功的審計生態平臺可以整合系統內各方的資源優勢，為加強合作、信息溝通與互相監督提供一個保障。一個優質的審計生態平臺可以培育出一個可持續發展的審計生態系統，為審計機關、被審計單位和社會公眾提供一個良性循環的生態環境。目前的中國，依法治國是最好的審計生態平臺，依法行政、依法審計將保證政府審計生產出醫治浪費、腐敗、懶政、怠政、不作為、亂作為的“藥品”，同時也能夠保障政府和其他接受審計的部門與單位積極“服用”政府審計“產品”，并產生良好效果，還社會一個健康機體。

生態平臺的一個重要功能是提供統一的評價標準，使審查、整改、監督的依據相一致，保證信息的對等與透明。這也是加大審查力度、推進整改進度、完善監督機制的根本前提，只有將標準制度化、詳細化，責任主體落實、明確，才能將政府審計推向可持續發展的道路。審計機關、被審計單位和社會公眾三個種群不是相互獨立的，而是彼此緊密聯系的一個體系，通過平臺，加深了解與合作，形成一個有機的整體。

（五）審計生態系統有效運行的思考

自新中國成立政府審計以來，已有30余年歷史，但從審計生態學角度看，在抑制官員腐敗方面沒有起到預期效果，特別是近年腐敗問題頻發，更顯薄弱，沒有真正發揮出政府審計是政府機體免疫系統的作用，應該說審計生態系統是不健康的，是脆弱的。黨的十八大以后，查處的政府和國企貪官無論是從人數之多，還是數額之大、級別之高，均創建國以來之最，這不但反映經濟生態、政治生態出現了問題，同時更加證明審計生態也出現了問題。重建一個良好的審計生態刻不容緩。

面對現實，有以下思考：

首先，全面推行審計結果社會化。如何將政府審計（生產者）的結果，迅速轉化為被審計者（消費者）改善經營與管理的“食物”，審計結果的公開制度是最快捷的手段。審計結果的公開無疑是醫治問題整改不到位的良藥，不但破除了“家丑不外揚”心里，同時還給了社會公眾對審計結果的知情權，也發揮了審計生態鏈條上社會公眾（分解者）的功能，促進了審計生態健康發展。

其次，強化審計問責制度。作為審計生態的生產者（政府審計）必須能夠生產出消費者（被審計者）需要的“食物”（審計發現的問題）。有問題沒有被查出或者對問題處罰不當，就是生產不合格的“食物”，就是不合格的生產者，屬于瀆職，就要被問責。加強審計者的問責，是優化審計生態的首要環節。

再次，打造全社會審計監督氛圍。審計生態系統良好運行需要一個完善的監督環境，健全的法律制度能有效維護社會公眾（分解者）的合法權益，保護弱勢群體，同時對被審計單位整改落實情況起到更好的監督作用。法律環境是審計生態系統維持穩定發展的大環境，類似于自然生態系統中的大氣，只有大氣穩定了，整個系統中的成員才會更好地發展。

四、結語

新的時代賦予審計機關新的使命，新時期的審計工作將會面臨新的挑戰，經濟發展新常態背景下的審計更要做到有重點、有成效。審計生態系統的創建對于審計工作的發展將會起到良好的推動作用。

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