“三舊”改造問題分析及對(duì)策研究

鄧寶怡

摘要：“三舊”問題是城市化進(jìn)程中的中國特色。自2008年國家出臺(tái)相關(guān)“三舊”改造政策以來，地方政府在實(shí)際操作中屢陷困境。本文深入“三舊”問題本質(zhì)，從根源上探討如何應(yīng)對(duì)“三舊”改造過程中遇到的重重難題，意在為“三舊”改造提供建設(shè)性建議。

關(guān)鍵詞：“三舊”問題；“三舊”改造；問題分析；對(duì)策研究

改革開放帶給中國翻天覆地的變化，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也讓中國的土地資源利用出現(xiàn)瓶頸，特別對(duì)于城市用地，迅猛發(fā)展的城市化讓高樓層出不窮，同時(shí)“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”問題也日益凸顯。“三舊”問題根源在哪？如何有效進(jìn)行“三舊”改造？下面來詳細(xì)探討。

一.“三舊”問題內(nèi)涵解析

政府文件對(duì)“三舊”問題有明確定義，所謂“三舊”是指在城市建設(shè)過程中，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃缺乏科學(xué)性和預(yù)見性，以及管理執(zhí)行不到位，造成“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”大批量出現(xiàn)。如此粗放的發(fā)展模式在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)騰飛的同時(shí)，給經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型造成困境。早在2008年，中央和地方就已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題并出臺(tái)相應(yīng)政策，可是在實(shí)際執(zhí)行中卻面臨產(chǎn)權(quán)模糊這一根本問題，如何明晰“三舊”土地產(chǎn)權(quán)涉及到大量的人力和財(cái)力，不僅需要正確處理“三舊”改造過程中的經(jīng)濟(jì)、法律關(guān)系，還需合理調(diào)整土地利用的利益格局，保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益。這樣才能使“三舊”問題得以更好的解決。

二、集約建設(shè)乃“三舊”改造目標(biāo)

“三舊”問題是城市化的產(chǎn)物，而 “三舊”改造是一個(gè)再城市化的進(jìn)程。“三舊”是粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式造成的，而再城市化進(jìn)程中，務(wù)必不能再走粗放型老路，應(yīng)該采取集約改造的方式。集約是從城市整體規(guī)劃入手，用前瞻性和科學(xué)性的眼光來建設(shè)城市用地。通過市場(chǎng)運(yùn)作和公開規(guī)范的方式，強(qiáng)化市場(chǎng)配置土地，提高土地利用率。通過創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理，使土地效益最大化。從而實(shí)現(xiàn)集約建設(shè)的“三舊”改造目標(biāo)。

三、“三舊”改造對(duì)策分析

（一）明確“三舊”改造的利益格局

在舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的用地功能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口轉(zhuǎn)移的過程中，必然要牽涉到土地權(quán)利人的利益，這就要求在政策上必須明確各方面的利益分割，從而更好地調(diào)整利益格局，具體分為以下幾個(gè)方面：

對(duì)于完善歷史用地手續(xù)，政府為土地權(quán)利人提供了便利的途徑和法律的保障，這也是土地充分利用的前提。

對(duì)于土地出讓，政府進(jìn)行大幅度讓利。農(nóng)村集體自行開發(fā)或通過招商引資合作開發(fā)而發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，轉(zhuǎn)移部分應(yīng)按規(guī)定辦理土地出讓手續(xù)，繳納土地出讓金。政府按規(guī)定收取的土地出讓金全部上繳財(cái)政后，在扣除相關(guān)專項(xiàng)資金后，余額最高不超過60%按有關(guān)規(guī)定，用于包括保證被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)村居民社會(huì)保障支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等。政府通過征收農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)施舊村莊改造進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)的，土地出讓純收益可按最高不超過60%的比例返撥給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

對(duì)于國有用地，土地權(quán)利人可進(jìn)行自行改造。較低的土地出讓金和改造后的土地增值收益，不僅能激發(fā)改造主體進(jìn)行“三舊”改造的熱情，而且能吸引更多的社會(huì)資金參與到“三舊”改造的建設(shè)中來。

對(duì)于集體建設(shè)用地，申請(qǐng)征轉(zhuǎn)為國有建設(shè)土地，政府簡(jiǎn)化手續(xù)，加快“三舊”改造速度。

對(duì)于工業(yè)用地，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、改造后不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價(jià)款。

對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府從土地出讓金中安排相應(yīng)的項(xiàng)目資金予以支持改造，從而推進(jìn)“三舊”改造的建設(shè)落實(shí)。

綜上所言，正確處理“三舊”改造過程中的經(jīng)濟(jì)、法律關(guān)系，合理調(diào)整土地利用的利益格局，保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，能讓業(yè)主最大化參與到“三舊”改造中來，讓“三舊”改造隊(duì)伍更有力量和活力，從而營造欣欣向榮的“三舊”改造建設(shè)局面。

“三舊”改造的制度建設(shè)

中國的土地制度是二元并立的局面，政府掌握土地的宏觀開發(fā)權(quán)，主導(dǎo)和控制土地的一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)，通過政策指揮、資金投入來主導(dǎo)地塊的分配改造，有效的保證儲(chǔ)備用地的統(tǒng)籌規(guī)劃。

“三舊”集約改造的具體實(shí)施

“三舊”改造最關(guān)鍵的是平衡各方利益，統(tǒng)籌各方力量，在具體實(shí)施過程中因地制宜，采用不同的方式進(jìn)行“三舊”改造。

舊城鎮(zhèn)如何改造

舊城鎮(zhèn)改造主要是指城鎮(zhèn)中心區(qū)內(nèi)舊片區(qū)、舊房屋等的改造。在推進(jìn)“三舊”改造再城鎮(zhèn)化的過程中，要發(fā)揮好規(guī)劃的重要作用，重視控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制工作，大幅提高控制性詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋率。舊城鎮(zhèn)改造項(xiàng)目必須依照控制性詳細(xì)規(guī)劃所規(guī)定的功能來建設(shè)，充分考慮城鎮(zhèn)各方面的承載能力，使公共服務(wù)配套設(shè)施等得以均衡分布。此外，控制性詳細(xì)規(guī)劃能更好地指導(dǎo)“三舊”改造項(xiàng)目落實(shí)近期和中遠(yuǎn)期的改造計(jì)劃和目標(biāo)，從而有步驟地完成“三舊”改造工作。

舊廠房如何改造

舊廠房改造主要是指城鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)影響城市合理功能或布局的舊廠房改造。與過去的工業(yè)時(shí)代相比，現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提倡結(jié)構(gòu)多元化、平衡化。為了適應(yīng)城市的發(fā)展和規(guī)劃，部分廠房需要根據(jù)企業(yè)的自身發(fā)展進(jìn)行舊廠房改造再利用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。舊廠房改造可將零散的土地整合，用于招引規(guī)模大、稅收高的項(xiàng)目，提高土地利用率。針對(duì)個(gè)別廠房在建筑風(fēng)格和歷史故事上都值得保留和延續(xù)的，可進(jìn)行“修舊如舊”的建筑保護(hù)。此外，舊廠房改造周期長、見效慢，推進(jìn)難度較大，政府必須加大扶持力度，給予更多的政策優(yōu)惠。

舊村莊如何改造

舊村莊改造主要指城市規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的城中村、大量用地被產(chǎn)業(yè)園區(qū)占據(jù)的園中村和不再適宜生活居住，村民須逐步遷出或整體搬遷形成的“空心村”等在內(nèi)的舊村改造。舊村莊改造一般比較復(fù)雜，前期調(diào)研工作必需從實(shí)際出發(fā)，充分考慮各種特殊情況，做到合理安置、優(yōu)化遷移和有效分配，確保住戶的根本利益。中期政策制定和后期操作執(zhí)行時(shí)要把資源的優(yōu)化配置放在核心位置，細(xì)化調(diào)研報(bào)告，在公正公開公平的原則下指導(dǎo)拆遷工作。

突發(fā)情況下的宏觀把控

“三舊”改造是新與舊的碰撞，在拆遷改造中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)矛盾和糾紛，需要一個(gè)中心思想在混亂中指導(dǎo)實(shí)踐。政府必需從實(shí)際出發(fā)、從人民群眾的利益出發(fā)，把控“三舊”改造的大方向。比如在上文中提到的“三舊”問題中的一個(gè)根本問題是土地產(chǎn)權(quán)模糊問題，而明晰產(chǎn)權(quán)應(yīng)該從基層群眾利益出發(fā)來解決問題，政府在實(shí)施規(guī)劃機(jī)制時(shí)，要切實(shí)保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，秉持規(guī)劃公權(quán)、保障私權(quán)的基本法制理念。

四、結(jié)束語

總之，“三舊”改造是一個(gè)長期而艱巨的建設(shè)任務(wù)，需要協(xié)調(diào)好各方利益格局，在充分調(diào)動(dòng)各方力量的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障居民生活的幸福安康，從而實(shí)現(xiàn)幸福城市的美好愿景。在這過程中，盡管會(huì)碰到各種難題，但反而能促使政府更好地完善“三舊”改造體系，從而推動(dòng)城市發(fā)展走上集約、高效、可持續(xù)的發(fā)展之路。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧丹梅.規(guī)劃：走向存量改造與舊區(qū)更新——“三舊”改造規(guī)劃思路探索[J].城市發(fā)展研究，2013，20（6）

[2]吳曉峰，彭建東.基于生態(tài)城市理念的“三舊”改造模式研究——以東莞市“三舊”改造為例[J].城市發(fā)展研究，2012，19（6）

[3]賴壽華，吳軍.速度與效益：新型城市化背景下廣州“三舊”改造政策探討[J].規(guī)劃師，2013，29（5）

[4]雷霆，胡月明.“三舊”改造實(shí)施評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（21）

[5]趙艷莉.公共選擇理論視角下的廣州市“三舊”改造解析[J].城市規(guī)劃，2012，（6）