加強農村宅基地管理的對策措施

張海報

摘要基于安徽省阜陽市潁東區實際情況，分析了當地宅基地管理存在的問題，提出了加強農村宅基地管理的相關措施：一是營造良好的社會氛圍；二是強化規劃導向作用；三是激發基層政府活力；四是合理調整土地；五是規范宅基地審批；六是加強土地執法監察；七是注重宣傳和產權登記工作；八是建立和完善宅基地退出和補償機制。

關鍵詞宅基地管理；對策措施；潁東區

中圖分類號S27文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）21-299-02

農村宅基地事關農民安居樂業，直接影響社會的和諧穩定，加強農村宅基地管理是節約集約利用土地，保護耕地，建設社會主義新農村的必然要求。筆者以阜陽市潁東區農村宅基地現狀為例，探討加強農村宅基地管理的相關措施。

1研究區概況

阜陽市潁東區地處淮北平原，轄12個鄉鎮辦事處，土地面積68 312.35 hm2，其中村莊建設用地10 041.97 hm2，城市規劃區外有村居委會103個，2 642個自然村，農戶120 710戶，農業人口457 293人。農村宅基地總宗數217 859宗，總面積9 973.419 9萬m2。其中“一戶一宅”戶數為82 550戶，“一戶多宅”37 820戶，宗地數為85 640宗，無房戶340戶，閑置或廢棄宅基地49 669宗，面積1 986.740 1萬m2。

2潁東區農村宅基地管理存在的問題

近年來，阜陽市潁東區以“美好鄉村”建設為契機，加大空心村治理和老宅基地復墾力度，整合了土地資源，提高了土地使用效率[1]。但是總體上全區農村宅基地利用低效、規劃滯后布局不合理、超標準建房現象依然存在，村民逐路建房、“多兒多建，幼兒早建”的陳規陋習沒有破除，“守好自己一畝三分地絕不外換”的私利思想依然沒有改變。建設用地流轉難，中心村用地指標無法單列報批的實際問題依然沒有得到有效解決。這些為管理帶來諸多不便，形成了規劃區內集約節約用地無法審批，符合建房條件的無地可建，規劃區外亂建制止拆除難的尷尬局面。農村宅基地違法呈現點多、量大、面廣的特點，占每年土地衛片執法檢查總量的較大比重。據測算，每年1個人口5萬～6萬的鄉鎮因農民建房新增建設用地量為3.33 hm2左右。雖然國土資源管理部門和地方政府下大力氣控建，取得一定成效，但是卻無法消除建設占用耕地這一“頑疾”。實施“美好鄉村”建設，整合土地資源，一定程度上解決了一些急需建房戶的實際需要，但是土地流轉難，受村集體經濟弱小和上級幫扶不足的實際影響，一些村為趕進度加快實施新村建設，就只能想辦法聯系建筑商先行投資建設基礎設施和住房，往往形成隱形“土地私買私賣”和“小產權房”開發行為，引起上訪事件發生，導致新村建設停滯和公共設施、公共建筑用地難。

3加強農村宅基地管理的對策措施

3.1營造良好社會氛圍

采取多種形式宣傳土地管理法律法規知識，特別是《農村宅基地管理辦法》，提高群眾“守法建設和愛惜土地、保護耕地”的思想意識，讓群眾知曉耕地占補平衡、依規建設、節約集約利用土地的重要性和必要性[2]。組織群眾自覺學法、知法、守法、用法，并監督檢查法律實施的成效，凝聚依法建設、節約用地的社會共識。在宅基地管理中，要注重遵循5大原則：一是堅守耕地保護的原則；二是堅持節約集約用地原則；三是協調土地利益原則；四是尊重群眾意愿的原則；五是結合產業發展規劃布局的原則。

3.2強化規劃導向作用

中心村和居民點規劃所涉及的村鎮規劃、土地利用總體規劃的編制要結合實際，立足當前，著眼長遠，不能僅靠“土辦法、土人才”。一要借鑒先進地區的經驗，結合地理區位、城鄉未來經濟社會發展趨勢和優勢農業產業的科學布局，統籌考慮群眾耕作和生活的合理半徑。二要結合構建美好鄉村建設的實際需要，漸進式推進宜居型居民點、中心村和中心鎮（集鎮）建設，逐步改造治理空心村，實現田、水、路、林、村、渠綜合整治，打造和諧、美麗、富足新農村。三要結合土地復墾，實現耕地占補平衡和耕地有效增加。積極做好新增耕地的土地權屬調整工作，采取適當規模經營的方式，鼓勵組團連片實施農業結構調整。合理安排“空巢”老人、“五保戶”等孤寡老人的宅基地，切實為他們解決居住條件惡劣、交通不便利的生產生活實際問題；四要結合涉農民生工程項目建設，整合資金，集中力量搞好居民點等新村的基礎設施建設，減輕居民的經濟壓力，增強新村的磁力吸引。五要結合土地利用總體規劃修編工作，使“兩規”合一，防止出現“兩張皮”現象[3]。

3.3激發基層政府活力

近年來，潁東區村居黨組織和村居委會在群眾的影響力有所下降，突出表現在新村建設中的土地調整難等方面。一些基層黨代表和人大政協代表多次就擴大村黨組織和村居委會影響作用，提升基層干部的政治待遇，向有關部門積極建議，但效果不佳。根據《村民委員會自治法》等法律法規和政策的規定，適當以文件的形式明確其職權內容，這樣，必將會進一步增強基層組織和黨員干部的自信心和干事創業的勇氣。在地方財力緊張的情況下，可給予鄉鎮適當發展的空間，比如盤活現有存量建設用地，適當安排一些增量指標，實施土地“招拍掛”，籌集發展資金，帶動鄉鎮經濟社會發展，特別是增強“反哺”新村建設的能力。研究農村宅基地合理流轉等有償使用的方法、措施，對新村建設的房屋給予辦理房產登記過戶和房產抵押貸款等優惠政策，吸引農村居民向居民點、中心村、中心鎮集中。

3.4合理調整土地

新村建設用地調整可采取適當方式進行：一是鎮政府（街道辦事處）指導村居委會，召開村民代表大會或群眾大會，依照規劃做好集中調整土地工作。或由村居委會代表村集體向被租賃土地戶一次性土地租金，使用土地的居民建設時，可適當向村委會支付一定的使用費用，但是村居必須承擔耕地占補平衡的義務。二是以置換方式，由村居委會以征地補償價格，將符合規劃用途的土地從承包農戶手中“流轉”過來，以代建或統建方式實施建設。各自然村需建房戶將擬占用的土地采取“地換地”的方式交給村集體，同時從村集體流轉所得的土地上取得建房所需的土地或住房。村居集體經濟組織可將聚成一塊或多塊屬集體的土地承包出去獲得收益，以支付新村建設中所需的土地流轉費用。三是提高土地復墾費用標準，村居集體經濟組織或鎮（街道）將復墾剩余資金，用于新農村建設土地調整的“經濟補償”，對復墾戶根據情況實施供地。對全鎮（街道）范圍內其他擬遷建戶（堅持“一戶一宅”標準和建房條件）繳納復墾押金和適當支付相關費用后，給予安排用地。地方政府也可將增減掛鉤項目指標收益的費用，直接用于復墾地塊所在的村居新村建設或新村用地的“再置換”，以解決新村建設中的用地問題[4]。

3.5規范宅基地審批

本著占補平衡“年內消號”的原則，對新村內符合建房條件的住戶集中快速審批。對按時完成復墾任務，并通過占補平衡驗收確認的，可采取多種獎勵措施，激勵村居和農戶保護耕地。對違法占地建設堅決打擊，對城區內當地居民急需結婚分戶建房的，區別情況，劃定集中區，無償提供地點，定好建設條件（規模、層數），或是提供直接住房（由街道、鎮或區政府出資建設，按成本價微利出售），化解群眾無地建房和無房居住的矛盾。同時，對外來以買賣土地非法建設謀取利益的行為予以堅決打擊，對當地私自“賣出”土地的居民收回承包土地經營權或沒收非法所得予以懲戒，打擊違法用地行為。

3.6加強土地執法監察

建立完善好村、鎮、縣（市、區）3級土地監察網絡，劃片包干，責任到人。堅持轄區政府和村居為主體，實行主要領導工作負責制，建立部門聯系互動協調工作機制。明確土地信息員職責，建立獎懲制度，對違法用地做到早發現、早制止、早處理。提高國土資源管理人員的業務素質，加強政治理論素質教育、培訓、管理工作，增強服務群眾和地方經濟社會發展的能力及水平，活絡用人機制，實行“能進能出”和交流輪崗制度，獎優罰懶，創優工作新環境，激發土地執法人員“守土盡責”的工作熱情。

3.7注重宣傳和產權登記工作

農村宅基地管理工作涉及農民的實際權益，要強化組織領導和輿論宣傳工作，在群眾基礎較好的地方先試現行，探索經驗，逐步推開。要加快宅基地確權登記工作，明晰產權，建好管理信息檔案，推動信息化建設，把握好宅基地使用、流轉、退出等管理工作的現勢性。

3.8建立和完善宅基地退出和補償機制

建立宅基地退出補償機制，對村民自愿退出合法占用的宅基地，由村民小組予以經濟補償或政府補助。村民退出全部宅基地進入城鎮，可納入城鎮保障性住房行列。規范中心村、居民點、集鎮用地建設的流轉工作，在保證“一戶一宅”的前提下，允許區內農民跨鄉鎮使用集體建設用地建設住宅。對超標準建設農村住宅的，多占面積按違法占地處理，在以后規劃調整時，核減用地面積。對城鎮居民因繼承房屋及其他原因合法占用的宅基地，村民小組等土地所有權人可收取宅基地有償使用費。

參考文獻

[1] 魯成樹，李偉.安徽省美好鄉村建設背景下的土地整治模式探討[J].安徽農業科學，2013，41（18）：7983-7985.

[2] 張行宇，楊立. 我國耕地保護制度現狀及發展方向分析[J].安徽農業科學，2014，42（28）：9959-9961.

[3] 鄧華. 現行鄉鎮土地規劃存在的問題及解決措施[J].安徽農業科學，2014，42（30）：10735，10742.

[4] 王慶全. 宿州市農村土地流轉情況調研與分析[J].安徽農業科學，2013，41（36）：14117-14118.