對城鄉規劃管理的思考

俞丹君 徐芳

摘要：城鄉規劃管理是相對復雜的管理工作，將很多不能互調的工作融為一體，從而使人們在研究中很難全面的認識和把握它，而由于思想認識上的偏頗，直接帶來對實踐過程指導的失誤。為此我們需要從不同的角度，多視角的對城鄉規劃管理工作進行研究和分析，以望準確地把握其實質，為城鄉規劃管理工作打下良好的發展基礎。

關鍵詞：城鄉規劃管理；價值取向；改進策略

1、我國城鄉規劃管理現狀

改革開放以來，我國的城市建設取得了驚人的成果，這是有目共睹的，世界公認的，但由于城市建設的飛速發展、也出現了許多嚴重的問題。

1.1首先，房地產無序開發：房地產開發的熱潮在很多年以前形成，無序開發的惡果時至今日還對城市的發展產生惡劣的影響，人們并沒有從1993年房地產熱的事件中吸取教訓，新一輪的房地產熱已在全國悄然抬頭，只是其形式和方式有所變化；第二，破壞城市歷史：許多城市，特別是一些歷史悠久的城市，為了加快城市建設的步伐，在大量的舊城改造的過程中，未對老建筑的歷史價值進行評估就推倒重建，造成許多記載城市歷史的老建筑不復存在，極大地破壞了城市的歷史資源，而這種資源既不能再生，同時價值無限；第三，城市建筑小，注重整體風格和自身特色：開發商往往只注重單個建筑的風格，使城市不能分區域形成完整獨特的風格，城市建筑或雜亂無章或千篇一律，缺乏城市的自身特色。

1.2分析產生這些問題的原因是多方面的，其中，人們追求利益最大化（包括經濟利益、政治利益等）的欲望在經濟飛速發展中不斷膨脹是問題的實質，但是作為指導和約束人們的建設行為和活動的城市規劃管理失靈，城市政府和城市規劃師的學識水平、知識包容性、對未來的預見性以及規劃師的人品和社會責任感，即城市規劃管理的價值取向的差異是產生問題的直接原因之一。

2、城鄉規劃管理的基本價值取向

2.1社會公平，城鄉規劃管理的主要目標

“社會公平”從社會管理的角度看，主要是指在社會生活中每一個人都能有全面發展自己和獲得自己正當權利的機會。“社會公平”有兩層含義：一是參與公平或機會公平，即要使社會生活中的每一個人，對一切機會、職務和地位都有資格平等參與和平等競爭；二是結果公平，主要體現在最后的收入分配環節，能夠實行合理的公正的收入分配制度，使每一個人都能夠按照自己的勞動和貢獻得到自己應該得到的那一部分。這是社會管理所追求的理想模式，在市場經濟體制下，以追求經濟發展為第一要務的前提下，往往只能給全社會提供一個相對的機會公平，而很難實現結果公平，況且也不存在絕對意義上的公平。基于這樣的理念，城鄉規劃管理從公平的角度出發，對城鄉空間的配置，首先是要給所有市民提供一個公平的生活環境，即提供給市民足夠的公共空間（包括各種廣場、綠地和文化設施等），暢通的道路，生活工作所必需的基礎設施（供電、供排水、電訊和寬帶網等）和安全清潔的生活環境；其次，要合理引導和規劃能滿足不同市民需要的住宅建設；第三，從可持續發展的觀點看，城鄉規劃還應該留給下代人公平，即不影響下代人生存和發展的基本物質條件。

2.2效率優先，市場經濟追求的目標

追求效率和利潤是市場經濟的本質。市場機制對效率的高度追求，可以使資本、資源通過市場競爭達到“帕累托”最優配置。物品由出價最高的人獲得，而擁有最多財富的人具有較高的支付能力，從而擁有支配社會資源的更大權力，從個人理性的角度看這似乎是合理的，但對社會整體的發展而言則末必是理想狀態。市場經濟下，投資者投資是城鄉規劃得到實施的前提，而項目選擇和投資決策一般由發展商自己完成，利潤目標的最大化是發展商當然的利益追求，這也是發展商投資城市建設的原動力，同時也是城市規劃得以實施的基木保證，地方政府的職責之一就是要提供利于提高效率的制度環境，從而吸引投資，加快城市建設，迅速提升城市競爭力。然而，從發展商的角度不可能主動考慮對城市公共利益的保護，對這種個體利益最大化的追求若不加控制，必然會對公共利益造成損害，即所謂的市場失靈。

2.3公平優先，公平與效率并重，城市規劃管理的核心

公平與效率一直是規劃理論的中心問題，也是西方規劃界爭論十分激烈的問題，同時也是城市規劃管理的價值判斷標準。由于公平與效率的矛盾性，使城市規劃對效率與公平很難做到完全的并重，總存在一個二者誰優先的問題，兩者的側重一定程度受經濟體制的影響，并使價值取向呈現兩種不同性質的合理化，一是力求以最小代價獲得最大利益的合理化，即以效率為目標，可稱其為“市場性合理化”；二是力求以最大多數人獲得最大利益的合理化，即以‘公平”為目標，可稱其為“社會性合理化”。從市場性合理化看，利益集團可以心安理得地獨享得益，而從社會合理化看，公眾獲得最大利益才是目標。

雖然我國社會主義制度以及城市規劃法律體系決定了公平優先，但城市規劃所追求的社會公平并不能自動實現，也不能完全依靠政府自身的力量去實現，它需要不同的投資者的投資建設活動共同來實現規劃目標，城市規劃管理在其中只起到引導和規范的作用。市場經濟體制下，政府如果不能提供適應市場自主運行需要，促進效率提高的制度環境，不僅會影響城市經濟的發展，同時也會影響發展商投資城市建設的積極性，從而導致規劃目標無法實現，規劃所追求的社會公平目標也不能得到真正的實現。從這一意義上看對效率的重視不僅是市場經濟的本質要求，同時也是在城市建設領域實現社會公平的基本保證，市場經濟體制下，離開效率而追求純粹的社會公平是無法實現的，因此，雖然公平與效率從表面上看是相互矛盾的，但是兩者又是相互影響的，不可割裂的，二者必須兼顧，強調公平優先的目的也是為了避免因為效率而犧牲公平。

3、城鄉規劃管理的改進策略

3.1堅持以科學發展觀為指導思想，以人為本為原則進行城鄉規劃建設

自改革開放以來，我國社會建設與發展過程中，利學發展觀一直作為重要的指導思想存在著，指導著國家相關工作人員全面思考、統籌規劃、科學發展社會的各項事務。因此，在城鄉規劃建設中，也應該堅持以科學發展觀為指導思想并遵循以人為本原則，對城鄉資源進行利一學配置，充分發揮資源為人服務的作用，以促進城鄉規劃建設的有序進行。

3.2城鄉規劃管理應該與城市的發展和公眾的意愿相結合

目前，城市規劃建設正處在“大發展、大建設、大環境”的關鍵時期，應該把城鄉規劃的效能建設和城市可持續發展的趨勢緊密結合起來，圍繞加快城市的發展，抓效能建設，使城鄉規劃建設工作落在實處。城鄉規劃的行政主管部門要和土地、經濟等部門緊密配合，支持縣、區和各開發區、工業園區項目的簽約和建設高效率地做好引進項目的規劃選址、規劃方案、工程項目的審批落實。所以城鄉規劃管理就是要服務于城市發展，滿足城市市民和投資者的需要。

4、結語

從目前我國城鄉建設中出現問題的頻率和嚴重性來看，城鄉規劃管理改革勢在必行。雖然近些年圍繞城鄉規劃管理改革進行的研究已取得一些成果，國家針對出現的問題也采取了一系列的政策和措施進行糾正和引導，并取得了一定的成效。但僅僅對出現的問題不斷采取對策加以解決是不夠的，我們需要有一個改革的全面構想，必須認真分析產生問題的原因，尋找抑制其發展的途徑。為此，我們必須把握城鄉規劃管理的價發展方向，即公平優先、公平與效率并重，對公平的追求不僅是相對機會的公平，也要追求結果的基本公平。只有從根本上把握這一點，才能使我們的城鄉建設更加和諧，更加完美。