拉美和東亞國家中等收入階段宏觀稅負、稅收制度和政策比較研究*

國家稅務總局稅收科學研究所課題組

拉美和東亞國家中等收入階段宏觀稅負、稅收制度和政策比較研究*

國家稅務總局稅收科學研究所課題組

內容提要：稅收作為國家財政的主要來源和治國理政的重要基礎，必須積極發揮職能作用助力我國順利跨越中等收入陷阱。本文通過對日本、韓國、新加坡、智利、巴西和阿根廷在中等收入階段的宏觀稅負、稅收制度和政策進行比較研究，得出了一些可資我國借鑒的經驗和教訓，并提出了相關建議。

宏觀稅負 稅收制度和政策 中等收入階段

一、拉美和東亞國家中等收入階段宏觀稅負比較分析④

（一） 順利跨越中等收入陷阱國家的宏觀稅負偏低且相對穩定

在中等收入階段，日本、韓國和新加坡注重充分發揮市場配置資源的決定性作用，通過適度控制宏觀稅負水平，讓利于民，積極引導民間投資，刺激經濟增長。日本、韓國和新加坡中等收入階段宏觀稅負的基本表象是：有窄幅波動，但相對穩定，一直處于較低水平，均低于此間OECD國家平均水平（見圖1和圖2）。

圖1　日本、韓國含社保稅宏觀稅負比較

圖2　日、韓、新不含社保稅宏觀稅負比較

（二）陷入中等收入陷阱國家的宏觀稅負偏高且波動較大

巴西。20世紀80年代至90年代中期，由于各州過度負債，巴西爆發了三次嚴重的財政危機。為了應對危機，聯邦政府幫助各州進行債務重組、直接進行債務減免或對剩余債務給予利息補貼等。不斷提高稅收收入成為應對危機的剛性需求，因此，1994年以來，巴西宏觀稅負水平在已經是較高水平的基礎上又大幅度提高，大大高于主要拉美國家平均水平且增長幅度較大，2010年以來已經超過了OECD國家平均水平（見圖3和圖4）。巴西目前的宏觀稅負水平高于一般發展中國家，與發達國家的平均水平相當。另據普華永道和世界銀行的調查，多年來巴西企業的實際稅負一直很高，在一定程度上制約了巴西經濟社會的發展。

阿根廷。在中等收入階段，阿根廷的宏觀稅負波動較大，2002年以來增長幅度加大，含社保稅宏觀稅負逐步接近OECD國家平均水平，不含社保稅宏觀稅負自2008年以來已經超過了OECD國家平均水平（見圖3和圖4）。阿根廷宏觀稅負呈現上述狀態的主要原因：一是2003年以后，阿根廷經濟形勢好轉，在2003年至2007年期間，連續5年的經濟增長率都保持在8%以上；二是2002年至2012年期間阿根廷政府不斷加大對公共教育和公共醫療衛生的投入。

智利。在長期滯留于中等收入階段的3個國家中，只有智利的宏觀稅負相對低而且穩定，略高于主要拉美國家的平均水平，顯著低于OECD國家平均水平（見圖3和圖4）。智利宏觀稅負呈現上述狀態的主要原因有三：一是20世紀70年代至今智利稅制框架保持基本穩定，個別年份（如90年代初）雖有提高稅率的行為，但著眼于優化稅制結構，而非提高稅收收入；二是智利民選政府上臺后，受制于選票壓力，增加直接稅收入（如所得稅）的改革始終進展緩慢；三是1990-2013年智利稅收收入年均增速約10.8%，與其國內生產總值年均增速約10.4%不相上下。此外，智利還充分抓住銅等大宗商品價格暴漲的國際機遇籌集資源性收入，緩解了財政支出增大的壓力，有效地抑制了大幅增稅的沖動。

值得注意的是，中華優秀傳統文化有助于引導領導干部的日常工作，但有時這種直接引導的作用與效果并不明顯。這與傳統文化的特性有關，孔孟儒學原本是一套情理交融的中和的人文教化體系，他不是一種工具和方法，而是一種思維和境界，是一種認識論與方法論。他是潛移默化的、循序漸進的、甚至有時需要一個由量變到質變的積累過程。正因為如此，在對待傳統文化的態度上，要注意把握老傳統的精華如仁愛、厚德、自強、和合等與近現代啟蒙思想帶來的科學、理性、民主、自由等積極因素的聯姻；在看待傳統文化的功用上，要善于尋找現實工作與傳統文化經典之間的價值默契，而領悟到這種默契則需要黨員領導干部持續學習和踐行中華優秀傳統文化。

（三）順利跨越和陷入中等收入陷阱的國家宏觀稅負基本上都呈整體上升態勢但上升幅度不同。

圖3　智利、巴西、阿根廷含社保稅宏觀稅負比較

圖4　智利、巴西、阿根廷不含社保稅宏觀稅負比較

日本、韓國、新加坡和智利在中等收入階段的宏觀稅負基本上都呈現穩中略升的態勢。巴西和阿根廷宏觀稅負上升幅度較大，巴西主要是含社保稅的宏觀稅負上升幅度較大，阿根廷的宏觀稅負2002年以后上升幅度很大。

（四） 陷入中等收入陷阱的巴西以犧牲稅制效率為代價保持和提高宏觀稅負水平。

巴西進入中等收入階段以來，增值稅和社會保障稅制度非常復雜且不規范，但是改革屢遭失敗，其中最重要的原因就是各級政府寧愿選擇繼續實行嚴重扭曲市場效率的落后稅制，也不愿意因為改革而導致本級稅收收入的減少或不確定。從短期看，這種落后的稅制暫時保持了稅收收入的規模，但是，從長期看，這種稅制是不可持續的，對經濟社會發展極為不利。

二、調節收入分配的稅收制度和政策方面

（一）順利跨越中等收入陷阱的國家注重發揮稅收調節收入分配的作用

一是稅制結構以所得稅為主、貨物和勞務稅為輔或者是所得稅和貨物和勞務稅并重。日本是所得稅為主（超過60%），貨物和勞務稅為輔；韓國是貨物和勞務稅與所得稅并重；新加坡是貨物和勞務稅與所得稅并重轉為所得稅為主，貨物和勞務稅為輔。

二是充分發揮個人所得稅調節收入分配的作用。由于日韓中等收入階段所處的時代不同，兩國采用了不同的方式改革個人所得稅制度，均達到了降低低收入者負擔，增加高收入者負擔的目的。日本從1957年開始通過增加累進級次，上調最高邊際稅率，上調適用最低邊際稅率的應納稅所得額、免征額以及基礎扣除額、配偶扣除額、撫養扣除額、工資所得扣除額等方法，增加了高收入者負擔同時大大減輕了工薪收入家庭負擔。之后，考慮到高累進程度的個人所得稅制過于復雜，自1984年起日本不斷減少累進稅率檔次。韓國于1975年開始實施綜合所得稅制，從1983年開始通過減少累進級次、降低最高和最低邊際稅率、大幅上調各種扣除額、提高免征額擴大免稅者范圍等，使低收入階層的所得稅稅負不斷下降，高收入者稅負不斷增加。

三是注重發揮其他稅種調節收入分配的補充作用。日本通過對物品稅稅目增減的調整、對奢侈品和高檔消費品適用高稅率以及對規制品煙和酒的加重征稅，充分發揮特別消費稅調節收入分配的補充作用。韓國從1981年開始實施并不斷完善保有環節、交易環節的財產稅制以及遺產與贈與稅制，在一定程度上發揮了調節收入分配的作用。

（二）陷入中等收入陷阱的國家沒有充分發揮稅收調節收入分配的作用

一是稅制結構以貨物和勞務稅為主、所得稅為輔。智利、巴西和阿根廷在中等收入階段，特別是1990年以來，稅制結構一直是以貨物和勞務稅為主、所得稅為輔，雖然在此期間，貨物和勞務稅占比都有不同程度的下降，所得稅占比都有不同的程度的上升，但是，時至今日這些國家稅制結構依然保持了以貨物和勞務稅為主，所得稅為輔的態勢。

二是個人所得稅調節收入分配的作用有限。智利是OECD成員國中基尼系數最高、收入差距最大的國家，但是智利個人所得稅稅率長期偏低，平均約為7%，遠低于OECD國家35%左右的平均水平。2000-2012年個人所得稅收入約占稅收總收入的6.6%，遠低于OECD約25%的平均水平。2011年總人數中僅有11.5%的人繳納個人所得稅。巴西和阿根廷個人所得稅收入占稅收總收入的份額也較小，而且大部分來源于工資薪金稅，股息分紅、利息等收入對個人所得稅的貢獻非常小。

三、促進經濟轉型的稅收制度和政策方面

順利跨越和陷入中等收入陷阱的國家在中等收入階段都致力于不斷完善有利于經濟轉型的稅收制度和政策，比較而言，日本、韓國、新加坡在這方面的稅收制度和政策更加系統完善，稅收優惠政策基本上實現了從以針對特定產業為主到以技術、人力開發以及中小企業為主、并按照功能劃分的轉變，優惠方式也由直接優惠轉變為以特別折舊、投資損失準備金為主的間接優惠；智利、巴西、阿根廷在這方面的稅收制度和政策相對而言力度不大，但也有一些好的做法。

一是降低企業所得稅稅率。日本在1955-1970年期間，法人稅的留存部分和分紅部分的稅率基本每2至3年下調一次。韓國企業所得稅最高邊際稅率由1981年的40%降至1996年的28%。新加坡公司所得稅稅率在1966年到1986年期間一直穩定在40%，從1987年開始逐步下調名義稅率。

二是減輕中小企業稅收負擔。日本在1963年《中小企業基本法》頒布實施以后，大幅下調中小企業適用稅率。此外，還對中小企業使用的符合規定的設備實行加速折舊，并允許中小企業提取壞賬準備金。韓國從1980 年代初期開始，逐步對中小企業實施稅收優惠政策，對在農村或海濱新建的，從事建筑、礦業、漁業、交通業、制造業或技術密集型產業的中小企業減免所得稅；對新辦中小企業經營資產減征財產稅和登記稅等。巴西從2006年開始對年度毛所得不超過360萬雷亞爾的小企業實行稅收和社會繳款統一繳納制度，規定小企業按照單一稅率和統一程序繳納各級政府征收的稅種和社會繳款，大大減輕了小企業稅收負擔。

三是加大對科技創新和設備現代化的稅收優惠力度。日本自1961年開始實施國民所得倍增計劃以后，為淘汰落后產能和設備，給予企業購置重要機械設備3年期間50%、合理化機械等初年50%的加速折舊優惠，并提高了企業研發投資的扣除額度。韓國從20 世紀80年代開始為了增強自主創新和發展能力，通過提取準備金，減免所得稅、特別消費稅、關稅和地方稅等政策鼓勵研究開發和科技成果產業化活動。對研究開發支出的優惠方式多樣化，包括投資稅收抵免、減免稅、用于技術發展的公積金免稅等。從1982 年開始對所有行業實行優惠的固定資產折舊政策。新加坡1980年規定，制造商進行經批準的研究和開發項目，相關支出可減稅；對為制造業提供研究與開發服務，利用研究的成果從事產品生產、原材料改進、生產過程革新等均給予減稅。巴西2005年規定，研發支出可以全額在公司所得稅前扣除，符合條件的可以進行加速折舊和攤銷，用于研發目的而進口的貨物減征50%的工業產品稅等。智利規定在2008年至2017年期間，與非關聯研究機構簽署研究開發合同的研究開發投資，投資額超過規定數額的，投資額的35%可以抵免公司所得稅。

四是實施鼓勵企業走出去的稅收政策。日本在1955年至1975年期間，允許企業計提 “開拓海外市場準備金”，即進行海外投資的企業可以計提新增海外投資額15%至100%準備金，計提比例按行業確定，并在企業所得稅稅前扣除。

四、分稅制方面

（一）順利跨越中等收入陷阱的國家分稅制相對完善

日本和韓國早在中等收入階段之前就出臺了相關法律，明確劃分了中央與地方的支出責任。進入中等收入階段后，兩國通過開征新的地方稅種，增加了地方政府的收入，不斷完善分稅制。日本以建立汽車相關稅制為中心，通過開征都道府縣征收的輕油交易稅和汽車購置稅，以及市町村征收的輕型汽車稅，將稅源更多地向地方傾斜，地方稅收收入占稅收總收入比重由20世紀50年代中期接近30%逐步提高到70年代初期的33%左右。韓國在20世紀80年代對地方稅進行了重大改革，1984年開征了煙草銷售稅，1988年開征了作為自治區稅的執照稅、財產稅、土地過度保有稅和事業課稅等，這些稅種的開征，使地方政府稅收收入占稅收總收入的比重由1987年的10%左右上升至1989年的20%左右。

（二）陷入中等收入陷阱的國家稅權劃分存在缺陷

智利屬于典型的中央集權國家，稅收立法權和征收權主要集中于中央，中央政府的稅收收入占稅收總收入的比重通常都在90%左右。智利自20世紀70年代后期以來開始賦予地方更多的稅權，但是地方稅收收入增長幅度很小，地方稅收收入占稅收總收入的比重由1995年的6.5%上升到2000年的7.9%，2011年又下降至6.6%，仍然大大低于OECD單一制國家的平均水平。巴西屬于聯邦制國家，聯邦以下各級政府在稅收立法、稅收征收管理以及稅款的使用方面享有高度的自主權，巴西州政府在1995年、2000年和2011年的稅收收入占全國稅收總收入的比重分別是26.8%、25.3%和23.8%，大大高于OECD聯邦制國家的平均水平。巴西稅權存在過度分權的問題，聯邦政府和州政府都擁有增值稅的征稅權，工業產品稅的征稅權歸屬于聯邦，商品流通服務稅的征稅權歸屬于各州，增值稅制復雜不規范，導致各州之間的有害稅收競爭。阿根廷屬于聯邦制國家，稅收立法權和征收權主要集中在聯邦，歸屬于省政府的稅收收入占稅收總收入的比重比較高，省政府在1995年、2000年和2011年的稅收收入占全國稅收總收入的比重分別是17.5%、17.8%和14.5%，與OECD聯邦制國家的平均水平相當。但是，阿根廷地方政府財權與事權嚴重不匹配，地方政府的稅收收入平均只可支付大約40%的財政支出。

五、對我國的啟示和借鑒

中國目前的經濟社會形勢與順利跨越中等收入陷阱的日本、韓國和新加坡以及長期滯留在中等收入階段的智利、巴西和阿根廷在中等收入階段的經濟社會形勢既有相似之處，又存在較大差異。與落入中等收入陷阱的國家相比，中國目前具有經濟總量大、工業化程度較高、財政金融風險總體可控、國內市場規模巨大、勞動力總量豐富且成本相對較低、出口產品豐富等有利于中國順利跨越中等收入陷阱的優勢；但是，與順利跨越中等收入陷阱的國家相比，中國還存在促進創新驅動發展乏力、收入差距持續拉大等不利于中國順利跨越中等收入陷阱的障礙。從稅收的角度看，與落入中等收入陷阱的國家相比，中國目前的宏觀稅負基本適度、稅收制度和政策相對完善和合理；但是，與順利跨越中等收入陷阱的國家相比，稅收制度和政策在促進經濟轉型、收入分配公平和科技創新方面的力度還不夠。為此，稅收應從以下幾個方面進一步發揮助推中國順利跨越中等收入陷阱的作用。

（一）堅持宏觀稅負總體穩定原則，保持稅收收入規模與經濟發展水平、政府職能支出需求適度平衡

第一，保持宏觀稅負基本穩定，略有上升的態勢。目前我國經濟增長由高速增長轉向中高速增長，經濟增長速度放緩，決定了我國宏觀稅負的增長也會相應放緩，但是，隨著稅收制度和政策的進一步完善，稅收征管的進一步加強，為了保障新常態下充分發揮政府在參與國際競爭、促進經濟發展和維護社會公正等方面的主導作用的需求，我國宏觀稅負還是應當而且必須呈現相對穩定、略有上升的態勢，這完全符合十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“穩定稅負”的要求，穩定是相對的穩定，并不是絕對固定不變。

第二，宏觀稅負水平不宜超過發展中國家的平均水平。一國宏觀稅負水平應與其經濟發展水平相適應，我國屬于發展中國家，因此，宏觀稅負水平最好不超過發展中國家的平均水平。根據IMF數據測算，2007至2011年25個發展中國家含社保稅的宏觀稅負平均值為26.4%，不含社保稅的宏觀稅負平均值為20.6%。我國同期含社保基金的宏觀稅負是22.4%，不含社保基金的宏觀稅負是17.8%，分別低于發展中國家的平均水平，還有提升的空間。但是，鑒于我國政府在稅收收入、社會保險基金之外還有政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入以及其他收費的情況，因此需要考慮規范相關收費，通過清費正稅，一方面提高稅收收入占財政收入的比重，另一方面降低納稅人的實際稅費負擔。

第三，注重在保持宏觀稅負水平和優化稅制兩個方面尋求平衡點。現代政府無一不肩負著社會經濟發展的職能，支出規模也會不斷擴大，在制定和實施稅收制度和政策時就會傾向于保持和提高稅收收入。為了積極應對經濟新常態的挑戰，我國政府的支出需求是剛性的，保證財政收入具有重大意義。在此背景下，我們尤其要樹立高效合理的稅收制度和政策可以促進經濟社會發展從而使宏觀稅負水平穩中有升的理念，稅制改革和出臺相關政策必須立足于促進經濟社會的發展，而不是單純以保持和提高宏觀稅負水平為出發點和立足點，特別要汲取巴西的教訓，防止以犧牲稅制的效率為代價保持或提高宏觀稅負水平。

（二）注重完善有利于促進收入分配公平的稅收制度和政策

立足于“逐步提高直接稅比重，逐步減少間接稅比重”：一是加快個人所得稅由分類課征向綜合與分類相結合的課征轉型；探索夫妻聯合申報或以家庭為單位進行申報；根據地區經濟發展的不同，有區別地將保險、購房、大病醫療、贍養等支出納入扣除范圍；加強對高收入者的征收管理；考慮對最富有階層征收個人所得稅附加稅并開征退出國籍稅。二是在個人所得稅制度中引入稅收指數化機制，即每年根據上一年度的居民消費價格指數和通脹指數的變動對應納稅所得額以及稅收抵扣方面進行動態調整。三是加快房地產稅收立法、建立全國統一的不動產登記信息管理平臺等步伐，適時推進改革。四是完善促進收入分配公平的稅收政策，比如對教育投入給予稅收優惠，對大量吸納就業的行業加大稅收優惠等。

（三）注重完善有利于促進經濟轉型的稅收制度和政策

一是不斷完善大力促進服務業和高科技產業發展的稅收制度和政策，加快實現增值稅征收范圍全覆蓋，把金融保險、建筑安裝和生活服務業納入征收范圍，同時減少稅率檔次；完善鼓勵科技創新的稅收政策，比如，建立研究開發準備金制度、完善企業研究開發費用加計扣除的范圍和標準，對符合條件的技術開發和技術轉讓所得減免企業所得稅，對研發人員因科研成果轉讓獲得的獎金減免個人所得稅等；進一步清費正稅和完善企業尤其是中小企業稅收優惠政策，減輕企業的稅費負擔。二是不斷完善加快淘汰過剩產能、污染產能和落后產能的稅收制度和政策，盡快把高耗能、高污染產品等消費品納入征收范圍，加快資源稅改革，推動環境保護費改稅。

（四）進一步優化完善分稅制

一是在堅持分稅制財政管理體制整體框架下，中央政府應進一步上收其在社會保障、司法、邊境、食品藥品安全等方面的事權，提高財政資金的使用效益和支出績效。二是在強化對地方政府舉債的約束和規范化管理的基礎上，酌情將部分稅權向地方政府轉移，開征房地產稅，完善共享稅的分成方法和比例，保障地方政府的財政收入。

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課 題 指 導：李萬甫

課題組組長：陳 琍

課題組副組長：向 景 劉馨穎

成 員：溫麗萍 何振華 魏東方魏升民 崔景華

執 筆：陳 琍 向 景 劉馨穎溫麗萍 魏升民 魏東方崔景華 何振華

總 篡：陳 琍

特 別 感 謝：孫海燕 盧亞洲

責任編輯:喬金美

A Comparative Study on Macro Tax Burden，Tax System and Policy of Middle-income Stage in Latin American and East Asia Countries

Research Group of the Tax Science Research Institute of the State Administration of Taxation

As the main source of government revenue and the important basis of national governance， tax must actively play a role in helping China to overcome the middle-income trap. This article studies the macro-tax burden， tax system and policy of middle-income stage in Japan， South Korea， Singapore， Chile， Brazil and Argentina， draws some experience and lessons learned and puts forward related suggestions.

Macro tax burden Tax system and policy Middle-income stage

F810.42

A

2095-6126（2015）09-0055-07

*本文是國家稅務總局2014年度稅收重點科研課題“拉美和東亞國家中等收入階段宏觀稅負、稅收制度和政策比較研究”總報告摘要版。

由于缺乏數據，除韓國之外，其他國家宏觀稅負的變化情況只是中等收入階段某一時段的變化情況。