新疆城鎮化進程中農村土地承包經營權流轉問題研究

于高楊 董杰 李慧民 翟奕婷 羅云方

摘 要： 在城鎮化迅猛發展的時代背景下，農村土地承包經營權流轉問題一直受到社會各界的廣泛關注。近年來，新疆農村土地承包經營權流轉呈現出規模大、速度快、流轉對象多元化的趨勢和發展方向。農村土地承包經營權流轉符合社會主義本質和我國加快建設市場經濟的要求，同時，土地承包經營權流轉是一件涉及全疆1200多萬農牧民切身利益的大事，關乎新疆農村社會發展穩定的大局。因此，深入探討農村土地承包經營權流轉問題，尋求合理科學的解決路徑，對于維護新疆社會大局的穩定和推進經濟的可持續增長，具有積極的現實意義。

關鍵詞： 新疆城鎮化進程 承包經營權流轉 農村土地

西方經濟學家說：“土地時財富之父，勞動是財富之母。”土地是人類珍貴的自然資源，更是農民賴以生存的條件。土地問題關乎我國經濟的發展，尤其是新疆經濟的發展，歷經三十多年的我國家庭聯產承包責任制度，大力地解放了生產力，提高了生產效率，促進了經濟的發展和繁榮。但是隨著改革的逐步深入，我國的農業化和產業化的發展，我國農村土地承包經營制度呈現出越來越不適應農村經濟的發展的趨勢，土地承包經營權流轉問題成為當今農業發展亟待解決的問題。本文立足于新疆土地承包經營權流轉，對土地承包經營權轉流的特征和意義加以論述，并詳細分析新疆農村土地承包經營權流轉的方式。通過對新疆農村土地承包經營權流轉的現狀的分析，總結新疆農村土地承包經營權流轉存在的問題。通過對域外國家土地流轉制度的分析，總結新疆土地承包經營權流轉的制度的啟示，在此基礎上，對新疆農村土地承包經營權流轉制度進行深入的思考。本文的重點在于分析新疆農村土地承包經營權流轉的問題，并且對新疆農村土地承包經營權流轉制度進行探討。

1.農村土地承包經營權流轉的概況

1.1對土地承包經營權流轉概念的界定。

土地承包經營權現在被學界廣泛地認為是一種民法上的物權性質的權利，基于這種民法物權性質的權利，依據土地承包經營權流轉這一屬性看，包括物權性質的土地承包經營權的保留型和讓渡型流轉兩種分類，可以將此界定為轉移物權性質土地承包經營權或者其中的部分權能。

1.2土地承包經營權流轉的法律特征。

（1）以物權性質的土地承包經營權的有效存在為前提；（2）土地承包經營權流轉要具有契約性；（3）不變更承包地的農業用途和土地使用性質；（4）土地承包經營權流轉其流出方的特定性和流入方的多元化；（5）土地承包經營權流轉具有一定的期限；（6）原承包方對農村承包地投入在土地承包經營權流轉時的合理補償性；（7）土地承包經營權的流轉其流入方享有的權利不得超過流出方享有的權利；（8）不管以任何方式實施的土地承包經營權流轉，其結果是物權性質土地承包經營權依然有效存在。

1.3土地承包經營權的流轉與城鎮化建設。

城鎮化作為一個國家走向文明和現代化的重要標志，自改革開放以來，伴隨長達三十余年經濟持續性、穩定性的增長，不僅鑄就世界經濟史上奇跡，而且讓我們的城鎮化獲得突飛猛進的動力，土地作為城鎮化發展之中及其重要的要素，土地的狀況勢必對城鎮化建設大局產生深遠的意義。

1.4土地承包經營權流轉能夠推動土地資源的合理配置。

農村實行均分制土地承包經營權的家庭承包制，土地條塊分割，集中程度低，商品率低下，不能進行規模化的生產。實現土地承包經營權的流轉能夠擴大土地生產規模，提高機械化水平，提高規模效益，實現農業的增產與農民的增收。

1.5土地承包經營權的流轉能夠使農村勞動力向第二三產業轉移。

土地承包經營權作為我國農民一項財產權，農民可以擁有處分權，如果限制他們轉移這項權利，就會把農民束縛在土地，不利于社會的長治久安，而且會產生土地拋荒的現象，極大地浪費社會資源。為此，我們應當把這項權利轉化為農民實實在在的財富，允許他們自由地流轉土地，讓他們在城市里工作，安家落戶，促進城鎮化的發展。

2.現階段新疆農村土地承包經營權流轉存在的主要問題

2.1法律法規和制度上存在的一些問題。

2.1.1目前的法律法規對流轉主體存在限制性的規定

《中華人民共和國農村土地承包法》第48條規定：“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”《中華人民共和國物權法》規定：村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。從上述法律規定看出，土地承包經營權在流轉時要受到社區成員資格的限制，從而限制流轉人和受讓人的真實意思表示，將那些是經驗種植者和科學種植者的非本集體經濟組織成員的受讓人排除在外，致使土地承包經營權不能進入真正意義上的市場自由流轉，最終必然阻礙土地承包經營權的自由的流轉。

2.1.2國家未出臺明確承包經營權流轉的法律

在一些資本主義國家，如德國和日本出臺了專門的法律，我國《流轉法》目前還沒有出臺，農村堅持“土地承包30年不變”的政策，形成土地流轉枷鎖。有的地區不顧國家的政策，“土地平均分配”思想嚴重，極大地侵害了農民的權益。因此，制定一部《土地流轉法》顯得十分必要。

2.2流轉實踐存在的主要問題。

2.2.1流入方與流出方訂立合同意識薄弱

新疆的土地流轉大部分仍然是農戶之間的自發行為。由于他們缺乏必要的法律常識和經驗，在土地流轉過程中有些農戶采用口頭協議的方式或是只是簽訂了簡單的書面合同，土地流轉往往沒有經過必要的程序，也沒有通過相關部門的許可，農戶間私下交易盛行。因此，規范此類行為顯得十分重要。

2.2.2流轉的市場發育不夠成熟

新疆多數地方沒有土地承包經營權的流轉交易市場，存在“有地無市”的現象。信息渠道不順，流轉信息不夠暢通，信息傳遞的體系尚未建立。至今還沒有形成統一規范合理的交易市場，存在“有市無序”的現象。缺乏流轉的中介機構，無法提供市場交易的平臺，沒有形成統一規范的土地承包經營權流轉的交易市場監管主體，因此加快建構土地流轉的平臺顯得十分緊迫。

2.2.3土地流轉糾紛呈上升趨勢且處理無法律依據

土地承包經營權發生的糾紛主要表現在以下幾個方面。（1）流轉流轉手續不齊全，部分農戶把土地承包經營權的流轉行為視為個人行為，不向村組織提出申請，也未向政府職能部門提出申請，耕地流轉隨意性很大，引發耕地用途的糾紛。（2）土地承包經營權轉包、出租、互換、抵押和再流轉等糾紛。（3）在流轉期限內，因流轉的土地涉及國家重點工程而被征收，補償安置款在流轉人之間分配，由于合同中并沒有明確提到，會引發補償的糾紛。（4）合同形式不統一口頭協議多，書面合同少條款不完善，容易引起合同糾紛。（5）發包方違法干涉土地承包經營權流轉引發糾紛，集體經濟組織出面進行的流轉，引發農戶經濟利益分配上的糾紛和利益沖突。

3新疆農村土地承包經營權法律保障機制的構建

3.1加強土地流轉管理和服務。

相關職能部門要研究制定流轉市場運行規范，土地經營權流轉市場要加快發展。依托農村經營管理機構，健全土地流轉服務平臺，完善縣鄉村三級服務和管理網絡，建立健全土地流轉監測制度，提供流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等相關的服務。土地流轉服務主體可以開展信息溝通、委托流轉等服務，但禁止層層轉包從中牟利。實現流轉過程中最大限度的公正，引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，要求使用統一的格式合同文本。依法保護流入方的土地經營權益，流轉合同到期后流入方可在同等條件下優先續約。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，健全糾紛解決合理機制，妥善化解土地承包經營流轉糾紛矛盾。

3.2理順承包流轉登記制度，規范土地流轉合同。

權利的設立采取登記生效主義，互換、轉讓、抵押、入股等物權變動方式統一采取登記生效主義，明確登記機構，流轉登記適用統一登記規則，制定統一的農村登記承包和流轉登記方法。自治區及各地較規范的土地流轉合同已經制定出來，關鍵是做到盡早盡快落實。由于新舊合同中涉及的新舊利益可能發生變化，故合同的使用是雙方重視的問題。對此，需要實現土地流轉管理和服務的綜合聯動，必須形成各級政府統一領導，農業部門組織協調，相關部門協同配合，農經管理機構負責具體管理和服務的工作機制。

3.3充實農村社會保障制度建設。

完善社會保障體系的建設，依法完善農村最低生活保障制度，建立和完善農村社會保險制度，激勵和完善農村社會救濟，福利和優撫制度。實維護農村困難群體的土地合法權益在農村，特別是南疆三地州和偏遠農牧區。目前的社會保障對農民的作用十分有限，既要確保各項待遇當期支付和基金安全，切實加強基金監督，又要加快建立社會保險基金投資運營制度，拓寬基本養老保險基金投資渠道，探索新的基金投資運營方式，努力實現保值增值。擴大和開辟新的社會保障資金籌資渠道，建立社會保障戰略儲備基金，進一步充實已經建立的全國社會保障基金，以有效應對我國人口老齡化問題，實現社會保障基金的長期平衡。繼續完善城鄉最低生活保障制度，全面建立及完善臨時救濟制度，實現醫療救助城鄉統籌。繼續提高企業退休人員基本養老金。逐步提高基本醫療保險最高支付限額，推進居民醫保，增加城市和農村低保補助金，提高優撫對象補助標準。加快發展以養老服務為主的適度普惠型社會福利事業，推動高齡老人津貼制度全覆蓋，探索建立老年護理保險制度，推進居家、社區、機構養老服務相互銜接和共同發展。健全殘疾人社會保障和服務體系，完善孤兒保障制度，切實保障困難群眾基本生活。

本文通過對新疆城鎮化建設中的農村土地承包經營權流轉現狀的分析，以及存在的客觀問題，同時對域外的國家目前的農用土地流轉制度的分析和借鑒，提出合理解決新疆土地承包經營權的流轉的路徑措施。土地問題由來已久，又由于新疆特殊的人文環境、社會環境、自然環境，因此我們規范流轉問題，應當立足于新疆社會的客觀現實，一切以實際出發，實事求是，同時要認識到事物發展質變過程中長期性、艱巨性、復雜性。做好吃苦準備，充滿信心和希望，繼往開來，共同推動農村土地承包經營權的規范流轉，處理好三農問題，推動我區社會的長治久安。

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基金項目：本文系塔里木大學大學生創新創業訓練計劃項目階段性成果（編號：201410757020）