地方財政博弈中的“省城困境”

譚保羅

除了四大直轄市和沿海的幾座計劃單列市之外，中國人眼中的“大城市”差不多只剩下了省會城市。建設漂亮而現代化的省會，這是地方官“造福一方”最直觀的佐證，因此，省會城市成了地方政府“經營城市”的主戰場。

主戰場也是地方債危機的爆發場。根據國家審計署的審計，早在2012年，中國就有9座省會城市的負債率超過100%，其中最高超過了200%。2015年以來，更有海口等城市的官員主動“曝光”償債有難度。

但在中國財政改革的節點，除了質疑省會城市過分膨脹的基建之外，也有必要進一步審視上一輪財政大改革留下的“遺留問題”：分稅制改革界定了中央和省級地方政府的財力劃分，卻沒有劃分清楚省和省以下的財力分配。

可以說，改革留下了靈活性，也留下了麻煩。在部分地區，新一輪地方財政博弈業已展開，海口向省財政的“求援”或許只是一個開始。

今年2月，一份名為《關于提請省級財政幫助化解海口市政府性債務的建議》，把省會城市的債務困境擺上了前臺。

這是一份由海口市的省政協委員提交給省政府的提案，內容“坦白”，坦陳了省會海口目前地方債償債困難，希望省級財政施以援手。提案透露，海口的債務指標超出風險預警線，已連續兩年被財政部列入債務高風險提示名單。

同時，債務相對海口的財力而言規模偏大，每年全市公共預算資金基本上僅夠用于保障正常的運轉和少量的重點項目建設支出。更重要的是，債務償還主要依賴土地出讓收入，償債來源單一。

如何解決問題？提案給出的第一條建議非常“應景”，即省財政在分配置換債券額度和發行地方政府債券時向海口傾斜，將1/3的配額分配給海口。《南風窗》記者了解到，財政部的“1萬億”地方債置換計劃直到今年3月才被媒體曝光并最終公布，而這份提案的時間為2月4日。可以看出，提案“早有準備”。

查閱公開信息很容易發現，參加提案的政協委員都在海口身居要職，其中韓美為海口市政協主席，曾任海口市副市長，其他幾位委員也都是當地局級、處級干部。盡管這份提案不是來自于市政府，但可以說這份提案一定程度代表著海口的“官方意志”。

針對提案，《南風窗》記者向海口市財政局求證當地地方債數額、償還來源等方面的相關情況，但未得到答復。一位熟悉海南省財稅系統的人士向《南風窗》記者透露，提案所言不虛，海口償債壓力大，在海南省各個城市中，海口“花錢”最多。

實際上，在今年的全國“兩會”上，海口市的地方債問題已引起關注，而媒體描述的細節更充分說明了海口的尷尬。在海南團審議現場，海南省委書記羅保銘詢問現場的海口市人大代表：“你們有多少負債？”海口兩位代表開始并未清楚回答，羅保銘再問：“到今年年底要償還的負債是多少？”對方于是給出80億左右的數字，羅保銘繼續問本息各是多少，對方回答需還本60多億，利息15億多。

隨后，原海南省人大常委會副主任、之前曾擔任過海口市委副書記和海南省審計廳廳長的符興再算了一筆賬：海口一年公共財政收入100億左右，加上沒有預算的土地出讓金等100億收入，一年加起來不過200億，這也意味著海口負債率嚴重超過警戒線。符興說，省委、省政府應該約談海口市政府。在會場的海口市長倪強則小聲回答：“已經約談過了。”

不能否認，海口債務困境和其作為省城的特殊定位有著一定的關系。這份提案就表示，海口市承載著全省很多公共服務功能。長期以來，海口主動承擔責任，所舉債取得的成果為全省人民共享。海口發展越快，為全省做的貢獻就越大，但自身要承擔的公共基礎設施建設及維護成本就越高。

海口市的“苦衷”不無道理。換個角度看，海口版的“求救提案”，其實是把全國省會城市共同面臨的一些財政困境擺上了臺面。因為一個簡單的事實是，除了四大直轄市和幾大非省會的計劃單列市之外，中國的“大城市”基本上都是省會城市，而它們必然是“經營城市”的主戰場，借債發展不在話下。

2011年開始，國家審計署對全國政府性債務進行多次摸底式審計，歷次審查結果都表明，省會城市指標最差。按照最近一次即2013年6月公布的結果，截至2012年年底，有9個省會城市本級政府“負有償還責任”的債務率超過100%，如果加上政府“負有擔保責任”的債務，債務率最高的達219.57%，而海口并不是問題最嚴重的一個。

對地方政府來說，遇到償債困難，“開源”和“節流”都必須承擔極大的政治風險，而向上級求援不失為一個可行的方案。事實上，就中國目前的財稅體系而言，這樣做的確有著合理性。

近年來，各種分析都會把地方債危機的源頭指向“唯GDP是圖”的地方官，同時也有人認為是地方“事權財權不匹配”導致危機，分稅制改革之后，“中央拿大頭，地方拿小頭”才是根本原因。但另外一個問題也不容忽略。

1990年代中期的分稅制改革，只是明確劃分了中央和省級政府的財稅分配，而省以下特別是省本級和市縣的財稅分配并未形成統一制度，而是由各個地方“自由裁量”。中央財經大學財政系主任曾康華對《南風窗》記者說，劃定央地分成是為了加強中央權威，但沒有給省以下制定統一標準，很大程度是考慮了各個地區“省情”差異太大的因素。

不過，在各省的實際財權劃分之中，省級政府都有極強的抓權傾向。于是，經常出現的情況是央地分成后的剩余部分，省里拿大頭，然后是市和縣。最后，縣級財政成為了食物鏈最底層。實際上，中國長期無法解決的縣級政府財政困難痼疾，和這種層層向上集中的財政傳統不無關系。

近年來，一些省會城市也時常面臨地方版的“事權財權不匹配”。曾康華向《南風窗》記者透露，西部某地，省級財政和市、縣財政在營業稅上的分成比例分別是50%、30%和20%。

上海財經大學公共經濟與管理學院副院長劉小兵曾掛職上海市浦東新區的財政局副局長，對問題深有體會，他對《南風窗》記者表示，如果省（市）本級財政的城市建設任務較重，支出較大，那么就應該多拿。如果支出主要是下級政府來做，那么省政府拿得太多就有問題。“關鍵是看財權和事權即支出是否匹配。”劉小兵說。

從債務來看，海口的“事權”的確不小。在今年的海南省“兩會”上，2014年海南省和省本級預算執行情況公布數據顯示，截至2014年末，海南省政策性債務余額1719億元，其中省本級560.7億元，占32.6%；海口665.1億元，占38.7%；三亞等其他市縣493.2億元，占28.7%。也就是說，省城一個城市的政府性債務比省本級財政還要多，超過后者6.5個百分點，占了全省總額近四成。

海口的“求援信”也表達了對分配的看法。提案的第二條建議是，要在財政體制上給予海口與其他市縣同等待遇。在下一步財稅體制調整時，應充分考慮省會城市公共服務功能和財力困難等因素，將省對海口的分稅比例調整為與其他市縣相同比例。《南風窗》記者就這一分成問題向海南省財政廳致函采訪，但截至發稿仍未得到答復。但另一份文件說明了問題。

早在2013年，海口市就已經向省財政“求援”。當時，同樣是韓美等省政協委員以提案的形式向海南省提出了建議。省財政廳對這份提案的答復中稱，近年來，為支持海口市發展，省財政不斷加大對海口市財政體制讓利力度。在2002年和2007年提高省與市縣共享稅海口市分享比例的基礎上，2012年省與市縣財政體制調整時，再次將省與市縣共享稅海口市分享比例提高了10個百分點，達到55%，預計2012～2016年海口市將獲利8億元。

也就是說，省市財政分配一直處在博弈之中，而海口市的分享比例也一直在提高。如果這份答復之后分成沒有調整，那么目前海口市的分享比例是55%。對此，另外一位海南財稅系統的人士對《南風窗》記者評論稱，如果現在是55%，那么這個分成比例對海口來說并不算低。

不過，要在短時間為地方財政分配設計一套“合理”框架并不容易，但一些積極的嘗試已在展開。劉小兵對《南風窗》記者表示，在省和省以下的分配過程中，應首先把上級對下級的轉移支付控制在合理范圍，特別是要控制專項轉移支付的比例。

所謂轉移支付，是指各級政府之間為解決財政失衡而通過一定的形式和途徑轉移財政資金的活動，在我國主要是指上級政府向下級政府進行財政資金的單方面無償轉移。轉移支付分為兩類，一般性轉移支付和專項轉移支付。

一般性轉移支付和專項轉移支付最大的不同在于是否“定向”，前者是依法核定，所需上級審批較少，而后者必須指定投向，下級需要到上級跑審批、跑指標。在我國一直有著“跑部錢進”的說法，主要指的就是地方政府到部委爭取專項轉移支付的指標。顯然，地方政府更希望的是提高前者的占比。

另外，提高一般性轉移支付的占比除了提高財政體系的效率之外，還能有效減少尋租和腐敗的現象。國務院和財政部曾多次要求，中央各部門要進一步提高對地方一般性轉移支付而縮小專項轉移支付的占比。今年2月，國務院公開的《關于改革和完善中央對地方轉移支付意見》更明確提出，全國要逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。

但在實踐中，省對省以下的轉移支付并不規范，在部分地區存在著一般性轉移支付比重低、專項轉移比重高的問題。于是，在不少地方也出現了市縣政府“跑廳錢進”的不正常現象，這讓不少基層官員頭疼不已。在海口的求援提案中也提到了，希望省級財政在一般性轉移支付中加大對海口的支持力度。海口作為省會城市，在“保基本”上也面臨著壓力，根據海口2014年統計公報，2014年，來自海口的公共財政預算收入累計完成267.74億元，中央的是93.26億元，省里是74.36億元，海口自己100億元，2014年，海口全市地方公共財政支出146.43億元。

但要解決“跑廳錢進”的問題也不容易。即便作為財政較為規范的沿海地區，廣東也一直處在提高一般性轉移支付的占比的努力中。2013年10月底，廣東省出臺相關意見提出，要爭取在2017年底前，將省級一般性轉移支付占省級財政轉移支付支出的比重從2012年的35.7%提高到60%或以上。

不過，省會財政告急也不能夠過分怪罪于地方的財政分配問題。一位熟悉海口地產市場的港股地產公司投資經理對《南風窗》記者說，海口最大的問題是沒有足夠的企業群體，缺乏對產業的集聚。這既會導致稅收不足，也讓樓市過分地依賴于旅游，抗經濟波動能力差（2014年契稅、房產稅、城市建設維護稅都是個位數增長）。如果基礎設施存在過度建設，必然引發還債難。

實際上，近年來，海口市的財政收入一直在全國省會城市中排到20名開外，甚至一度只領先于拉薩。按照當地統計部門的數據，從2010年開始，來自海口市的公共財政收入增長速度呈現大幅下滑趨勢。2010年，收入增幅達到35%的最高水平，隨后逐年下降，到2014年已降為11.2%，不到4年前的1/3（2014年行政事業性收費收入“爆炸式增長”，達到了61.6%）。

當地的產業增長更讓人擔憂。2010年，海口的工業增加值增速達到20.9%的最高水平，而到了2014年，已下降為3.7%，不到4年前的1/5。

顯然，省會城市財政困難的原因是多元化的，有外因，更有內因，而向上級“求援”并不能完全解決問題。