美國為什么要將游說合法化？

唐昊

無論在美國或是其他國家，游說（lobby）經常與丑聞聯系在一起。2006年2月，華盛頓最著名的說客杰克·阿布拉莫夫向法庭認罪。在其參與的得克薩斯州印第安人賭場案中，阿布拉莫夫先是游說州政府關閉了一個印第安人部落經營的賭場，然后又讓這個部落聘他為說客，游說政府修改法律，允許他們重開賭場。

在這種翻手為云覆手為雨的欺詐過程中，為了讓議員們聽話，每年有數千萬的資金通過說客流入華盛頓，牽扯議員數十人。阿布拉莫夫自己名下的“首都體育基金”的捐款有上千萬美元，但是真正用于體育的不到一個零頭，大部分都用來為議員提供昂貴的海外旅費，或運作到議員名下的機構。阿布拉莫夫的案子一出，國會里人心惶惶，許多議員怕被起訴，最終辭職了事。案件的影響至今未消。

游說涉及的金錢交易，始終是困擾美國政治的一個重要因素。作為法律允許的這種非正式參政手段，由于存在臺面下交易的可能，再往前走一步就是腐敗，所以總是受到抨擊。但即使出了如此大的丑聞，美國依然沒有取消游說的跡象，只是強調要加強監管。那么美國為什么一定要把游說合法化？原因是游說在現代民主政治范疇下具有難以替代的功能。其政治內涵包括：一、游說是一種非正式參政手段；二、游說是精英的游戲；三、游說是雙贏的選擇；四、游說既是政治的后門，又是政治的保險閥?；谶@4個方面，游說事實上已經成了美國式民主不可或缺的一部分，不但不能禁絕，更應在合法的基礎上陽光運行。

所謂非正式參政手段，指的是在制度化參政渠道無法滿足精英需求的情況下，游說成為非正式的參政手段。民主政治本來就是民眾參與的制度，但問題是，制度化渠道再完善，也無法滿足利益集團特別是精英集團的個性化要求。所以，一定程度的非正式政治的存在，也是政治體系具有彈性空間的必要前提。這樣看來，游說等非正式參與方式是不能避免，也沒有必要禁絕的。更何況，在近現代社會，政府功能的擴展和國民參政需求的增加，為人們通過游說活動對政府政治施加直接影響創造了強大的動力。游說政治在美國的興起應被視為公民政治參與所帶來的必然結果。

不過，雖然游說活動是人們出于自身利益而對政治體系施加的制度外影響，無所謂正義或非正義，但非正式的活動多了，對于正式政治必然造成負面影響，甚至有機會腐蝕制度。

所謂游說是精英的游戲，恰如沙特·施奈德在《半主權的人民》中提到的：“多元天堂的缺陷在于天國的合唱帶有濃厚的上等階層的音調。很可能有90%的人民進不了這個集團系統。”托馬斯·戴伊更將這種看法拓展至所有社會：“無論是原始的還是發達的、集權制的抑或民主制的、資本主義的還是社會主義的，都只有一小部分人在行使大權，不論這些權力是否假借人民的名義行使?！笔聦嵣希词乖诮Y社自由的國家，也并非所有的公民組織都具有相同的集體行動能力。奧爾森就認為，吸引最多注意力的利益集團并非是人民利益的集中體現，而是那些組織能力最強、最有錢（兩者往往是同義詞）的團體。沒有組織、沒有資金、沒有教育的社會邊緣群體則成為受害者。

至于游說是雙贏的游戲，指的是利益集團和議員之間存在著利益交換的關系，雙方各取所需。利益集團從議員那里獲得對其自身有利的政策，而議員從利益集團那里獲得政治獻金，以利下一次競選連任。政治學家Austen指出，利益集團和議員之間組成了一個以公共政策為標的的市場，利益集團是買方，議員是賣方，買方用金錢換取賣方制定的對其有利的公共政策。即游說只能建立在雙贏的基礎之上，否則就會被放棄，這也成為一個“潛規則”。

游說還被認為是政治的后門和保險閥，是因為游說實質上是對政治體系的認同和期待，而非反體制。游說雖然并不能體現民主正義，但卻能夠保全民主政治的生存和穩定發展。其保護的方法很奇特，就是在某種程度上給這個國家中最強大的精英勢力影響政治權力的一個捷徑，或者叫“特權”，以換取他們對民主政治的支持。因為很明顯，如果完全依據民主原則，作為人口少數的上層階級的利益將無法得到充分保障。如果不做這種政治上的妥協，可能這些強大的力量會轉而與民主政治作對，甚至起而推翻民主政治。

這樣的歷史在古雅典、羅馬民主政治中真實地發生過。于是，民主政治就容忍自己被腐蝕，甚至在民主制度的墻角挖了一個洞以便讓上層階級通行。當然，為了不使他們做得過分，危及到民主政治本身，需要用法律加以限制。