“教育券”制度在廣東民辦高等教育中實施的可行性分析

畢會東

（廣東科技學院黨群工作部，廣東 東莞 523083；華南農業大學公共管理學院，廣東 廣州 510642）

“教育券”制度在廣東民辦高等教育中實施的可行性分析

畢會東

（廣東科技學院黨群工作部，廣東 東莞 523083；華南農業大學公共管理學院，廣東 廣州 510642）

廣東民辦高校為全省高等教育發展作出了重要貢獻。但很多有利于促進民辦高等教育發展的優惠政策沒能完全落實到位。為了促進高等教育公平發展，進一步加強政府對民辦高等教育的扶持力度，從政策上，嘗試采用新的扶持制度，則對廣東省高等教育的長遠發展具有重大的戰略意義。本文從公共財政支持民辦教育的政策研究角度出發，分析在廣東民辦高等教育領域實施“教育券”制度的可行性。文章闡述了實施教育券制度對廣東民辦高等教育發展的現實意義，做了可行性分析，并提出了實施教育券制度的設想，以期望解決當前民辦高等教育存在的諸多問題。

廣東；民辦高等教育；教育券；實施；分析

一、概述

近年來，廣東民辦高校正從規模“擴張期”向內涵“發展期”轉型。轉型期的民辦高校，依然受到種種因素的影響和制約，面對諸多困難和問題。由于辦學性質不同、社會認可度不高、政府扶持政策力度不夠等多方面的因素影響，當前廣東省民辦高校無論從辦學層次、辦學規模還是社會影響力方面，仍然難以與公辦大學相提并論，很多有利于促進教育公平的優惠政策沒能完全落實到位，例如用地指標、合理回報、教師編制、招生層次、財政支持、風險防范等，以致民辦高校難以切身肩負起為社會提供高質量高等教育的社會責任。

實際上，政府對民辦高等教育發展，已給予了一定的鼓勵、引導和支持，如：廣東省先后頒布了《民辦高等學校設置實施辦法》、《民辦教育專項資金管理暫行辦法》，2009年出臺《廣東實施〈中華人民共和國民辦教育促進法〉辦法》等；廣東省還規定，自2012年起，廣東省民辦教育專項資金從3000萬元增加到5000萬元，其中，用于民辦高等教育的專項資金1000萬元。這些政策在一定程度上提供了民辦教育良好的政策環境，但仍沒有達到預期的效果，沒有根本解決民辦高等教育地位、待遇等教育公平問題。要真正實現民辦高等教育的快速發展就必須消除對民辦高等教育的歧視和偏見，制定公平有效的政策。

面對以上問題，為了促進高等教育公平發展，進一步加強政府對民辦高等教育的扶持力度，從政策上，嘗試采用新的扶持制度，則對廣東省高等教育的長遠發展具有重大的戰略意義。“教育券”制度，可以成為一種新的選擇和可行的出路。

“教育券”，又稱“教育憑證”、“學券”等，是20世紀50年代美國經濟學家米爾頓.弗里德曼于1955年在《政府在教育中的作用》中提出的一種用以安排教育經費的有價證券。其基本思想是改變政府對公立學校進行直接補助的教育投入方式，將原來直接投入公立學校的教育經費按照生均單位成本折算以后，以固定面額的有價證券（即教育券）方式直接發放給學生或家庭，學生憑教育券可以到任何一所經過政府認可的學校就讀，教育券可以沖抵全部或部分學費，學校可憑受到的教育券到政府部門換取教育經費。教育券理論突破了傳統的教育投入方式理論，將市場機制引入學校辦學之中，為人們探索新的教育經費投入方式提供了一條新的途徑。本研究中所指的“教育券”制度是指，政府按照政策，為選擇民辦高校就讀的學生發放一定數額的“有價證券”，學生到所選擇的、并被成功錄取的相應民辦高校報到就讀后，該高校可憑學生提交的“教育券”向政府兌換資金，作為辦學經費的有益補充。而不選擇就讀民辦高校的學生則不享有教育券所提供的任何政策待遇。

在民辦高等辦學經費來源渠道單一、經費短缺的情況下，教育券理論可為政府對民辦高校的公共財政的資金扶持提供一種另類選擇。

二、實施“教育券”制度對廣東民辦高等教育發展的現實意義

在廣東省民辦高等教育中實施“教育券”制度，有助于政府對民辦高校的直接資金資助、減輕民辦高校財政壓力、促進高等教育公平，有助于激勵民辦高校提升競爭意識、提高教學質量，培養更高素質的人才；有助于保障弱勢群體和貧困家庭學生接受高等教育的權利；有利于公共資源的合理流動、配置，進而提高教育財政支出利用率，加快高等教育大眾化前進的步伐。實行教育券制度，目的在于增加教育資源總量，提高效率；對于促進高等教育公平，特別是廣東省民辦高等教育公平具有很大理論和現實意義。

1、提高高等教育的財政效率

近年來，廣東省高校投入經費水平與全國其他省份相比較低，2012年，生均預算內教育事業費支出為1.32萬元，在全國排第19位。那么現有的教育撥款的績效究竟如何，還缺乏較為精準的研究結果，但公共教育資源的浪費和績效不明顯是顯而易見的。教育券制度的實施，給實現高等教育公共財政撥款績效最大化增加了一個路徑選擇。

從政府的角度看，在原計劃投入經費總量不變的情況下，將政府的教育總撥款分出一部分，轉為發放“教育券“給選擇就讀民辦高校的學生和家長，公共財政支持教育的總投入不變，卻同時加大了對民辦高校的扶持力度。從學校層面看，教育的“賣方市場”轉變為“買方市場”，政府采取實施教育券制度，改變現行的教育支持體制，把教育投資用票券的形式發給學生而不是學校。學生根據自身意愿和專業需求憑券自主選擇就讀的學校，便可以促成公辦高校與民辦高校之間、民辦高校內部之間的良性競爭局面。可以說，公共財政進一步加強對民辦高等教育的支持，既可以看做是對民辦高等教育的有效扶持，也可以看做是對公辦高校的激勵和推動。民辦高校勢必會努力加大辦學投入，提升競爭意識，提高人才培養質量，培養更高素質的人才，提供最能夠滿足教育券擁有者需求的服務；公辦高校將受到民辦高校學費成本相對降低的沖擊，影響學生選擇就讀公辦高校的選擇率，為繼續保持對學生和家長的吸引力、競爭力，必須加強自身建設，提高辦學質量。同時，公辦高校的辦學情況和水平也將會暴露在社會的監督之下，公辦高校的發展也將面臨著優勝劣汰。一大批原先受公共財政保護的、質量不高的高校自然被淘汰，不再占有稀缺的國家教育資金。那樣，所有公辦、民辦高校都會站在同一條起跑線上，進行公平競爭。

2、促進民辦高等教育快速發展

據教育部、國家統計局、財政部聯合發布《2013年全國教育經費執行情況統計公告》統計數據顯示，廣東2013年公共財政教育支出為1617.48億元，在全國31個省市自治區中排名第一。這一數字占當年全省公共財政總支出的19.23%，同時，和上一年1415.52億元相比，同比增長14.27%。教育總支出居全國31個省級行政單位（不含港澳臺）榜首，但廣東從普通小學至大學的各級“生均教育事業經費”、“公用經費”均排名倒數，且都低于全國平均水平。總的來說，廣東公共財政教育投入雖總量在增加，但還是顯得力不從心。世界高等教育強國的經驗是大力發展民辦高等教育，吸引更多的民間資本、社會力量投入高等教育。教育券制度的實施勢必會促進廣東民辦高等教育的發展。在教育券制度的鼓勵下，增加的財政性教育經費轉變為家庭的教育購買力，可以向所有的民辦高等教育機構購買所需的教育服務，使民辦高校與公辦高校處于或接近同一起跑線上，從而增強民間辦學的信心，有助于動員更多的民間資本投入教育，從而緩解我國“窮國辦大教育”的尷尬局面。

3、提高學生擇校自主權

從學生的角度看，同樣作為中國的公民，無論是民辦高校的學生，或者是公辦高校的學生都應該在接受教育的同時享有平等的權利，但事實上就讀公辦高校的學生可以間接的享受到由政府資助而帶來的教育福利，而在民辦高校讀書的學生卻失去了享有這份教育福利的權利。在民辦高校實行教育券制度，有利于提高學生擇校的自主權，提高學生享受公共財政資助教育的權利。教育券賦予了學生選擇的權利——持券在手自主地在公辦、民辦高校中進行選擇，既可以在給定的條件下挑選相應層次的民辦高校，民辦高校通過與政府部門折價兌換，從而獲得政府的財政資助，也可選擇不使用教育券就讀符合條件的公辦高校。同時，教育券的用途只能是用于教育，以票面價值充當全部或部分學費，不能它用。學生選擇民辦高校，連同教育券共同支付學費，降低了學習成本，同時，享受教育的機會和權利大大增加了。

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4、保障困難家庭學生權益

正所謂“最富的地方在廣東，最窮的地方也在廣東。”由于廣東省內各地區經濟發展極不平衡，以及各種其他的原因，決定了教育資源和教育發展條件的巨大差異性，粵北、粵西等地的地區，還存在大量的弱勢群體，貧困家庭。眾所周知，廣東民辦高校目前的收費標準普遍遠高于公辦高校的收費標準（本科學費在1.8萬左右，專科學費在1.3萬左右，經濟欠發達地區專科學費在1萬元左右），差距一般是2-3倍左右，甚至更多。但公辦高校的教育資源有限，難以實現對適齡學生對教育需求的全供給，部分學生在高考分數難以達到公辦高校錄取分數，家庭又難以支付民辦高校高額的學費的同時，便會失去追求高等教育的機會。在民辦高等教育中實施教育券制度，為低收入和家庭經濟困難的學生接受高等教育提供了更加公平機會，從而更好地保障了困難家庭學生接受高等教育的權利。（表附后）

三、廣東民辦高等教育實施教育券制度的可行性

1、教育改革是實施教育券制度的內部因素

黨的十八屆三中全會對全面深化改革的重要領域和關鍵環節作出重大部署，特別是圍繞“深化教育領域綜合改革”這一總體要求，明確了教育改革的攻堅方向和重點舉措。2015年1月29日，《廣東省人民政府關于深化教育領域綜合改革的實施意見》正式發布，這標志著廣東正迎來民辦高等教育改革的重要契機，特別是在“完善民辦學校的法人登記辦法和法人治理結構，探索分類管理的實施辦法，加強分類管理和分類指導，建立民辦學校協同治理機制。完善民辦教育公共財政補貼、購買服務和獎勵激勵制度”等方面會有重要突破。在廣東民辦高校實施教育券制度，正是符合廣東當前全面深化教育領域綜合改革，增創教育“創強爭先建高地”新優勢的有益舉措。

2、經濟水平是實施教育券制度的物質保障

通過對國內外教育券制度實施的經驗來看，教育券制度的實施大多集中在經濟發達和教育資源均衡的地區實行。廣東省是經濟大省，也是民辦教育大省。然而，廣東省每年撥付給民辦高等教育的發展專項資金1000萬元遠低于地處西部的陜西省3億元。比較而言，廣東省財政用于民辦高等教育發展的專項資金量是偏少的，這與民辦教育為廣東經濟社會發展所做出的貢獻是不相匹配的，與廣東經濟強省地位也不相適應。同時教育券制度在實施前，教育券的面值確定、發放對象核準等方面存在許多實際的困難，克服這些困難需要消耗大量的資源，這些復雜的管理和高額的費用無疑會帶來額外的政府費用支出。作為一個經濟發達省份，廣東有能力、有條件適當增加對民辦高等教育的財政支持，在民辦高等教育領域率先推行教育券制度，這種間接的公共財政支持方式是對傳統的政府直接向公辦高校撥款的投入方式的一次制度性創新，是解決教育中長期存在的公辦與民辦高校之間公平與效率問題的一劑良藥，也是廣東省政府大力支持民辦教育的最好體現。

表1　2014年廣東省部分民辦高校學費情況表（單位：元）

四、廣東民辦高等教育實施教育券制度的設想

1、范圍與額度

教育券制度的實施，首先要確定能夠享受教育券使用權的學生學校。一是學生：教育券的主要發放對象應該是戶籍生源參加普通高等學校招生全國統一考試，且在報考志愿時填報了由政府部門批準設立的全日制普通民辦高校（含獨立學院）并被民辦高校正式錄取的學生。獲取教育券的學生可以在公辦高校和符合參與教育券制度的民辦高校之間做出選擇，如果選擇就讀民辦高校，則可憑借教育券的面值沖抵部分學費，不足部分由學生自費承擔；如果選擇就讀公辦高校或放棄接受高等教育，則教育券自行作廢，不得挪作他用。二是學校：要明確符合教育券制度實施政策的民辦高校，即：必須是符合《民辦教育促進法》《廣東省實施〈中華人民共和國民辦教育促進法〉辦法》相關要求，經政府部門批準設立的全日制民辦高校。教育券制度可考慮與民辦高校進行分類管理制度相結合，按照營利性和非營利性兩類民辦高校屬性差異，研究制定不同的教育券政策體系，充分發揮各自特點和優勢。

（2）額度

教育券制度的實施，必須討論的具體問題就是如何設定教育券的額度。理論上，教育券的額度只要不高于公辦高校教育生均占有的財政資源就是合理的。在具體政策的設計上，可以根據當年或時限區間的經濟總量及民辦高等教育在校生的財政貢獻或者公共財政對公辦高校生均教育經費撥款額度作為重要的參考依據。在具體的政策實踐中，應綜合考慮既有利益格局調整的復雜性、各種社會力量的博弈格局和社會輿論的接受程度，從一個相對較低的水平——比如當年民辦高等教育財政貢獻的10%起步，或者按照當年公辦高校教育生均預算教育事業費30%起步，再逐年增加或降低，應該是一個可供選擇的政策方案。也可以根據民辦高校辦學層次的不同設定額度，如：學生考入專科層次學校的額度勢必應低于考入本科層次學校的額度；還可以按照學生所考取的專業性質設置額度，如工科專業、文科專業和藝術類專業等。但教育券額度的設定，應充分考慮公共財政對公辦高校撥款的總體數額，即在不影響公辦高校正常教育教學水平的前提下。

2、發放與回收

（1）發放

教育券應由省政府教育行政部門根據政策集中管理、統一制作，并根據省內各地區生源情況適度分配，由市、縣一級教育行政部門負責具體發放。按照廣東省普通高等學校招生工作有關規律，學生接受高等教育第一學年的教育券可在考生填報志愿并被民辦高校錄取后，持有效《錄取通知書》到生源所在地教育行政部門集中領取教育券，并在入學報到繳費同時提交教育券給就讀的學校。第二學年的教育券可憑學校“在讀證明”或其他有效證件到生源所在地教育行政部門繼續領取，直至在民辦高校完成全日制高等教育學業，領取次數應與錄取層次的學習年限相一致。

（2）回收

民辦學校在學生登記注冊并收繳教育券后，集中到省教育主管部門兌取資金，教育主管部門按照各學校的教育券數額及學生報到注冊憑證等資料劃撥經費。也可以采取指定銀行設立賬戶的形式，即：學校在指定銀行設立賬戶，將教育券集中到銀行，銀行按照一定期限將資金存入學校的賬戶。

圖1　廣東省高等教育實施教育券制度流程圖

3、保障與監督

（1）保障

為民辦高等教育營造良好的發展氛圍，提供必要的公共財政支持是政府層面的應有職責。實施教育券制度，必須健全政策保障體系，制定切實可行、科學合理的實施細則，要依法治“券”，運用法治保障政策的實施。實施教育券制度是撥款機制的創新，是一項重大的改革，還要有相應的組織機構和工作人員。

（2）監督

為了教育券制度實施的公開、公正和公平，教育行政部門應成立一個教育信息服務監督機構，以對民辦高校進行有效監督。可依據學校的辦學周期，對符合教育券制度的學校的辦學質量和人才培養水平進行評估。對辦學質量顯著提升、辦學規模顯著擴大的學校繼續納入到制度實施范圍；對辦學質量提升不大甚至降低的學校，停止資助，建立能進能出機制。

四、結論

教育券制度，從理論到實踐的過程中在教育界和經濟學界始終是爭論較多的一種教育改革方式。但是作為一種公共財政支持高等教育的改革途徑，不失為一種創造性的舉措，是符合全面深化教育領域綜合改革思路和前進方向的，其實踐對廣東高等教育改革乃至中國教育改革都有著重大的意義。

在教育券制度的影響下，傳統的“政府——公辦高校”的高等教育公共財政支出模式轉變化“政府——公辦高校”和“政府——學生——民辦高校”并存的模式。這樣，不僅提高了公共教育經費的績效水平，還有效激發了高等教育競爭局勢的緊張局面，從而提高廣東高等教育整體質量，最終受益的是整個社會。

總而言之，本文認為，作為公共財政支持民辦教育的一種有益探索，在廣東民辦高等教育中實施教育券制度，是能夠解決當前民辦高等教育存在的許多問題，尤其是在促進教育公平、促進民辦高校發展、提高公共財政效率、促進高等教育競爭等方面作用明顯，而且廣東省具備了在民辦高等教育領域中實施教育券制度的條件和環境。

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［4］鞏麗霞.地方公共財政扶持民辦高等教育政策的優化選擇［J］.高教發展與評估，2012，（6）.

［5］王志.我國民辦高校實行教育券制度的可行性分析［J］.浙江樹人大學學報，2007，（1）.

G648.7

B

1008-7508（2015）10-0009-04

本文是2014年度廣東省教育研究院教育研究立項課題《公共財政支持民辦教育政策研究——基于“教育券”制度在廣東民辦高等教育中的可行性分析》的階段性成果，課題編號：GDJY-2014-D-B001，課題負責人：畢會東。

投稿日期：2015-09-15

畢會東（1985-），黑龍江人，廣東科技學院黨群工作部副部長、助理研究員，公共管理碩士研究生，研究方為民辦教育和高校黨建。