社區(qū)參與式治理的理念和原則

賈西津

清華大學公共管理學院副教授

社區(qū)參與式治理的理念和原則

賈西津

清華大學公共管理學院副教授

社區(qū)的參與式治理主要是指社區(qū)發(fā)展主體能夠有效地介入到社區(qū)建設(shè)的有關(guān)決策、管理和整個政策過程中，使多元利益相關(guān)群體的聲音均能夠有表達途徑，特別是弱勢群體可以發(fā)出自己的聲音。聯(lián)合國經(jīng)濟與社會委員會的決議案認為，社區(qū)參與包含三個條件：需要在民眾民主自愿的基礎(chǔ)上使其融入社會發(fā)展過程；必須平等地分享參與所帶來的利益；必須參與決策制定程序，包括目標設(shè)定、政策方案的形成、執(zhí)行與評估。參與不僅應(yīng)貫穿決策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估的整個過程，而且特別重要的是在決策前的介入，也就是居民依據(jù)自己的動議進行行動。

第一，參與式治理既是理念又是方法。首先它是一種理念，尊重社區(qū)內(nèi)多元主體對社區(qū)公共事務(wù)的參與權(quán)，促進不同利益相關(guān)群體尤其是弱勢群體的利益表達，逐漸改變政府在社區(qū)建設(shè)中的行政主導模式，形成自治互助、以社會資本為紐帶、價值共享的群體。其次，是一種方法，通過發(fā)展和實踐各種參與式的工具，促進參與價值的實現(xiàn)。參與式方法的核心是使多元的發(fā)展主體充分、全面地介入發(fā)展的全過程。參與式方法有一些自己的工具，例如開放空間論壇、展望未來論壇、參與式游戲等。

第二，政府職權(quán)邊界的清晰界定是參與式治理的前提。根據(jù)法律和實際，社區(qū)居委會實際承擔的職能作簡單的歸類：第一類是居民個人選擇性事務(wù)，主要涉及文體活動，如社區(qū)文藝比賽、組建各類居民興趣團體等；第二類是社區(qū)和社會公共事務(wù)，以環(huán)保、治安、衛(wèi)生最為典型，如對于社區(qū)安全、環(huán)保、公共衛(wèi)生。第三類是政府委托社區(qū)進行的事務(wù)，如計生、統(tǒng)計、保潔費收取等。此外社區(qū)居委會還承擔了一些額外職能，比如攤派、訂閱報紙等，不僅占據(jù)了社區(qū)居委會的時間、精力和資源，而且極大破壞了社區(qū)信任和社區(qū)自治機制。

社區(qū)參與式治理，需要區(qū)分這三類不同性質(zhì)的事務(wù)，予以不同的對待。對于個人選擇性事務(wù)，原則上是政府撤出，還權(quán)居民。這類活動的選擇、開展，本來屬于居民自身的選擇，居民是否活躍、選擇什么樣的活動方式，是自由權(quán)利，社區(qū)居委會和政府是不應(yīng)該涉入的。對于社區(qū)與社會公共性事務(wù)，力圖做到政府與社區(qū)明確劃界，各司其職。這類事務(wù)需要政府與社區(qū)之間的合作治理，但是政府與社區(qū)只有平行決策、各自工作、在目標上相互合作的，才能形成職責明確、權(quán)責統(tǒng)一的治理模式。政府將社區(qū)作為上下級關(guān)系，不利于有效的工作。對于政府委托事務(wù)，應(yīng)當發(fā)展公共服務(wù)購買，在社區(qū)有余力的情況下協(xié)助政府完成任務(wù)，也可以雇用專門的人員來協(xié)助完成，要防止“布任務(wù)”的方式。

第三，社區(qū)參與式治理需要避免三個誤區(qū)。一是避免動員。參與式治理的意義不在于追求參與率，而強調(diào)利益表達和價值分享的過程，如果在行為取向、利益選擇方面沒有差異，就成為一種假性參與。自下而上的利益表達和自我協(xié)調(diào)過程是參與式治理最主要的意義所在。二是避免政府通過社區(qū)途徑做事，行政權(quán)力向社區(qū)擴展。社區(qū)參與式治理的本質(zhì)是社區(qū)自治。特別需要區(qū)分的是政府“在社區(qū)的治理”，即政府通過社區(qū)來貫徹政府的職責和“社區(qū)治理”。如果社區(qū)的更多事務(wù)由政府決定，政府的各種決策也更多通過社區(qū)完成，即政府在社區(qū)中的角色更活躍、更具主導性，標志著行政權(quán)力在向基層擴展；反之，如果社區(qū)功能簡化，減少政治功能或行政責任，更多地由公民獨立決定社區(qū)事務(wù)，即社區(qū)還原為公民參與、自治的生活與鄰里空間，則意味著社區(qū)治理的成熟。前者雖然在一定資金保證和政府自律的條件下，可以增加社區(qū)福利的提供，但是從治理結(jié)構(gòu)的角度來看，它使得行政權(quán)力擴大，是一種高密度、高成本、高風險的發(fā)展模式，具有結(jié)構(gòu)性的缺陷，極易導向政府體制的再度膨脹和基層民主建設(shè)的壓抑，長遠會使社會彈性壓縮、壓力凝聚。所以在實施參與式治理的過程中應(yīng)該予以社區(qū)更大的自治空間，而不是政府更多通過社區(qū)服務(wù)。三是避免只看社區(qū)服務(wù)結(jié)果而忽視對程序公正的重視。參與的意義不只在于社區(qū)治理的結(jié)果，還體現(xiàn)在參與、互動、自治的過程之中。因而，即使有廉潔的政府、有效的服務(wù)、更多的福利等，并不能代替參與本身的價值。如果只是將居民做服務(wù)對象，在多樣變化的需求中，就總是會存在矛盾；讓居民自己參與決策過程、自己做出決策選擇，無論最后的效果如何，他都能夠理解，能夠接受。所以在公共事務(wù)管理中，程序公正是非常重要的，參與就是一種有助于公共治理改善的程序。