通過社區服務發展推進城市社區治理

徐永祥

華東理工大學社會與公共管理學院 教授

通過社區服務發展推進城市社區治理

徐永祥

華東理工大學社會與公共管理學院 教授

自民政部20世紀80年代中后期在城市開展以民政對象為服務主體的社區服務以來，城市社區作為居民日常生活共同體的身份日益得到認可。如何通過社區服務的發展推進我國城市社區治理，是我們無法繞開的一項重大課題。我從三個方面闡釋。

第一，服務對象的延伸與城市基層治理主體的多中心化。隨著“單位制”的改革，大量的單位人轉移到街道辦事處和居民委員會，同時，個人、街道和社區在養老、醫療、住房等福利領域則開始承擔更加明顯的責任。為解決這一問題，民政部在城市社區倡導社區服務，其對象限于老人、殘疾人、優撫對象等特殊困難群體。除民政以外，工商、稅收、司法、勞動、衛生等部門也將大量的政務工作下派到社區。自20世紀90年代以來，農民工群體深刻影響著城市社會階層結構的變化。城市社區中的農民工難以獲得基本的公共服務，與城市社區居民之間區不僅充滿著激烈的利益沖突，更是蘊含著種種的政治博弈。

不可回避的是，基層政府在城市基層治理中是單一的管理力量與權力中心。多樣化的社區服務基本上變成單一的政府事務，基層社區自身所需要的各類居民自組織以及非政府組織、非營利機構難以發育和發展起來，居民所需的各類專業服務無法由街道辦事處及其所屬社區和體制內各組織承接。并且，公共物品的單一決策權力中心和一元化的供給主體在一定程度上剝奪了作為服務消費者的居民的選擇權利。根據“多中心理論”，政府并不是國家唯一的權力中心，各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。因此，城市基層治理不能僅僅依靠政府，而必須是多中心的，即除了基層政府之外，還包括居委會、業主委員會、物業公司、社區居民以及社區自組織等。

第二，服務內涵的擴展與城市基層治理方式的雙向互動。1991年在北京首次召開全國社區服務工作研討會，明確社區服務的福利性質及其主要服務內容。自2000年以后，社區服務再次被確定為社區建設的主要內容，并要求社區服務實現“四個面向”。2006年，國務院發布《關于加強和改進社區服務工作的意見》，也指明了城市社區服務內容。隨著城市經濟的快速變化，社區居民的服務需求日益凸顯出“社會性”的特質，即從基礎性的社區服務向發展性的社區服務邁進。在此過程中，社區服務內在地包含四個方面：社會經濟保障、社會凝聚、社會包容、社會賦權。

社區服務內涵的擴展勢必要求城市基層治理的方式是一個雙向互動的過程。一方面，城市社區服務是為了滿足社區居民的不斷增長的服務需要，城市基層治理應當充分尊重社區居民的愿望和實際需求，讓社區居民參與到社區服務的各項規劃和實施方案的制定過程中，賦予社區居民一種成員資格，即一種身份、一種權利。另一方面，以城市基層治理的視角而言，并不意味著全面替代既有的城市社區建設體制與管理機制，而是以社區服務促進城市基層治理方式逐步實現雙向互動。

第三，服務主體的多元與城市基層治理機制的協同合作。與社區服務對象的延伸、服務內涵的擴展直接相關的是，城市社區服務的主體是多元的，基層政府提供基本公共服務，專業服務性機構提供的專業性服務市，而社區自組織滿足居民的互助服務。當然，也應注意到，這些專業的社會組織/社區自組織“先天”與政府不是“平等關系”，而是一種“依附關系”。在某種程度上，專業的社會組織/社區自組織逐漸發展為順從政府的“指示”，否則便無法“生存”。為此，一種協同合作的城市基層治理機制十分重要。

合作主義能夠促進基層政府與專業社會組織、居民在社區層面協商、合作關系的建立，而基層社區不但是國家整合社會利益的管道，而且國家也透過基層社區汲取資源。需要說明的兩點是：一是合作主義的關鍵在于捕捉到在利益中介結構中國家占據相對強勢的主導地位，具體強度可因具體社會情境而變化；二是合作主義要求以充分發展的多元主義格局社會為基礎。