城鄉(xiāng)社區(qū)治理與服務(wù)型政府建設(shè)

魏 娜

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授

城鄉(xiāng)社區(qū)治理與服務(wù)型政府建設(shè)

魏 娜

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授

一、我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的類型。改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程加快，我國城鄉(xiāng)社區(qū)逐漸形成了傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)三種形態(tài)。這三類社區(qū)在人口密度、人群組合特點(diǎn)、居住形態(tài)、生活方式、社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)、社會(huì)交往基礎(chǔ)、社會(huì)流動(dòng)、治理結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)提供主體、社區(qū)民眾對(duì)公共服務(wù)的訴求等方面都存在一定差異。因此，社區(qū)治理也呈現(xiàn)出不同的類型。較典型類型主要有三種：行政型社區(qū)—政府主導(dǎo)型治理、合作型社區(qū)—政府推動(dòng)與社區(qū)自治結(jié)合型、自治型—社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型。目前我國應(yīng)實(shí)現(xiàn)由行政主導(dǎo)型向合作型治理轉(zhuǎn)變，努力形成政府與社區(qū)的“雙贏”與共治的局面。

二、服務(wù)型政府建設(shè)與基本公共服務(wù)體系的逐步確立。黨和政府對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)高度重視，國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)程加快。十六大以來，圍繞服務(wù)型政府建設(shè)，黨和國家出臺(tái)了一系列的方針和政策。2012年7月，我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域第一部國家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃——《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》發(fā)布，標(biāo)志著我國基本公共服務(wù)從基本理念到國家實(shí)踐的提升。城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)同樣備受黨和政府重視，相繼出臺(tái)了許多方針政策。1987年，民政部在第一次全國社區(qū)服務(wù)工作會(huì)議上就提出了“面向社會(huì)，發(fā)展社區(qū)服務(wù)”的方針，而后出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)的意見》《全國社區(qū)服務(wù)示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》等一系列文件。《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》和《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》也都對(duì)完善城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系提出了指導(dǎo)性意見。

三、基本公共服務(wù)體系建設(shè)與城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)取得的成績(jī)。基本公共服務(wù)體系初步形成。“十二五”以來，隨著基本公共服務(wù)投入力度加大，各領(lǐng)域基本公共服務(wù)水平都有較顯著提升，基本公共服務(wù)均衡發(fā)展進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)得到加強(qiáng)。2013年底，全國共有各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)25.2萬個(gè)，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率36.9%；截至2014年9月，全國社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施達(dá)27.93萬個(gè)，其中社區(qū)服務(wù)中心21287個(gè)，社區(qū)服務(wù)站111300個(gè)。政府在社會(huì)服務(wù)方面投入增加。截至2013年底，全國社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出4276.5億元，比上年增長16.1%。同時(shí)，中央財(cái)政向各地轉(zhuǎn)移支付社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)、社會(huì)服務(wù)事業(yè)基本建設(shè)施工項(xiàng)目等數(shù)據(jù)都有明顯提升。基本公共服務(wù)群眾滿意度有所提升。中國人民大學(xué)國家社會(huì)發(fā)展研究院研究成果顯示，總體上，我國基本公共服務(wù)發(fā)展取得了較明顯的進(jìn)步，城鄉(xiāng)居民對(duì)公共服務(wù)滿意度總指數(shù)的平均分達(dá)65.72分（滿分100分）。

四、當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)治理與服務(wù)型政府建設(shè)面臨的問題。社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)尚需進(jìn)一步完善，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)不均衡現(xiàn)象仍然比較突出。一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入失衡，城鄉(xiāng)面貌差距很大；二是城鄉(xiāng)社區(qū)在醫(yī)療、社會(huì)保障、教育、就業(yè)等方面存在明顯差距。社區(qū)服務(wù)碎片化傾向比較突出，缺乏整體性制度設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)機(jī)制。城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的合作治理機(jī)制不健全，社會(huì)力量參與動(dòng)力不足。政府組織與社區(qū)自治組織的功能角色定位不準(zhǔn)確，導(dǎo)致自治組織的行政化傾向比較嚴(yán)重。社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的提供缺乏有效的參與機(jī)制，民眾的滿意度有待進(jìn)一步提高。一是城鄉(xiāng)居民對(duì)需要什么樣的公共服務(wù)缺乏有效的表達(dá)機(jī)制。二是民眾對(duì)社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量缺乏有效的監(jiān)督，整體滿意度比較低，尤其是農(nóng)村社區(qū)表現(xiàn)的更加突出。

五、構(gòu)建科學(xué)合理的城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。提高政府組織的整合協(xié)調(diào)能力，形成社區(qū)服務(wù)的整體合力。針對(duì)政府組織的“碎片化”，國外學(xué)者提出了構(gòu)建“整體型政府”組織模式和無縫隙的公共服務(wù)提供等措施，其核心都在于政府在城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)中要有整體性的思維、整體性結(jié)構(gòu)以及整體性（一致性）的行動(dòng)，從而形成城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)提供的合力。推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的均等化，讓社區(qū)民眾享受到普惠性的社區(qū)服務(wù)。當(dāng)前尤其要重視對(duì)農(nóng)村社區(qū)的投入。優(yōu)先實(shí)施一些符合農(nóng)村實(shí)際、民眾迫切需要的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，新型農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)要逐步與城市化社區(qū)接軌。完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。進(jìn)一步理順社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)站等社區(qū)組織的關(guān)系；完善社區(qū)民眾的利益表達(dá)機(jī)制、參與社區(qū)公共事務(wù)的決策機(jī)制的構(gòu)建與實(shí)施；發(fā)揮社區(qū)自身優(yōu)勢(shì)開展符合社區(qū)民眾愿望與要求的自我服務(wù)等。構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，提高城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量與水平。不僅要重視政府主管部門的評(píng)估而且要引入包括專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)的第三方評(píng)估，構(gòu)建政府、社區(qū)民眾、媒體以及專家學(xué)者等所組成的多元化的評(píng)估體系。