轉型期社區組織的科層化及其走向

田毅鵬

吉林大學哲學社會學院副院長、教授

轉型期社區組織的科層化及其走向

田毅鵬

吉林大學哲學社會學院副院長、教授

在城市社區研究和實踐中，社會各界普遍認為，社區發展進程中存在著嚴重的“行政化”傾向，使社區組織偏離了自治功能，嚴重制約其發展。近年來，出現了“社區行政化”的一種新表現形態——“社區科層化”，即在一些規模較大的社區組織中產生了明顯的科層化管理現象。主要表現為：一是社區組織內部產生了“自上而下”的權力管控與制約，形成了權力分層，上級向下級指派，下級對上級負責的權力運作機制；二是社區組織的工作人員承接了較為繁重的政府行政事務，其工作目標最大限度地追求績效，并在形式上明確分工；三是社區存在明確的運行規則與規章制度，對社區工作人員進行規范化管理，并展開系統的績效評估。如果說“社區行政化”主要是從“政府”對社區外在影響的視角來分析問題的話，那么，“社區科層化”則主要是關注在行政力量的影響作用下，“社區內部行政化”的過程。

社區組織科層化的生成過程及權力特點。以C市L區J社區為例，該社區所在地域為某大型國有企業單位員工集中住宅區，轄區面積4.2平方公里，包括12個自然小區，現有居民9598戶，30130人，其社區發展進程分為兩個階段：從2000年到2005年的發軔期；2005年至今的發展期，而社區組織科層化現象主要是在發展期出現的。（一）社區組織科層化治理現象出現原因。一是社區組織管理人員的膨脹。大約從2005年開始，隨著社區規模的擴大，其招聘人員增多，包括政府各職能部門招聘的公益崗人員紛紛進入社區，總數近40人。二是各級政府交辦的大量行政、社會性事務下沉到社區，導致社區組織的工作壓力劇增。近年來，C市L區政府頒布的部分黨務和行政事務進社區的文件可發現共計30項。可以看出，政府下沉到社區的事務非常繁多，由此社區組織走向科層化實屬必然。三是基層政府在將大量行政事務下沉到社區的同時，也創制出一整套對社區工作的評估制度，以推進其工作的規范化。當下社區工作業已形成了一種極具競爭性的評比機制，若未及時完成政府下派的行政工作，就會在社區間的評比中落得下風。四是網格化改革的影響。2012年始，C市城區實行“網格化”管理模式改革，形成了社區書記——網格長——網格員的管理序列。社區主任只需直接面對幾位組長就可以完成對任務的下派，網格長上報的問題也要先匯總到組長那里，然后再統一向上級匯報。這種改革加深了縱向的科層制層級、也提高了治理績效。（二）社區組織科層權力的性質及特點。社區組織科層權力是科層管理結構下的一種協同力量，是一種初級的、殘缺的科層形式。一是權力來源缺陷性與資源掌握的有限性。與行政和企業的科層權力相比，社區科層掌握的資源非常有限，其權力具有天然的柔弱性，無法發展成為規范的科層化管理模式。二是社區自治組織權力的依附性及職位不確定性。與依托于政府機構和大型企業較強規范性和確定性的科層權力相比，社區自治組織科層化則存在著過程性中的不確定性。三是科層間升遷流動的阻滯與成員的低成本脫位性。在社區組織中，當一些社區工作者出現工作失誤，將要面臨懲罰時，往往是主動辭職離開社區，致使工作責任的追索落空，表現出社區組織自身的脆弱性。

社區組織科層化對社區發展的影響。（一）社區組織科層化對社區發展的影響。一是社區組織管理的科層化有效提高了社區承接和處理政府下派各項行政工作任務的能力，同時也便于對來源日趨復雜的社區工作人員的管理。二是社區組織科層化的反功能。對社區組織而言，科層制最大弊端在于其指向對組織性質的背離，導致社區被行政化。主要有兩方面問題。一個是內部科層化傾向導致同一件事務需要經過較多的層級，使其辦事程序繁瑣。另一個是社區科層化必將大部精力投入處理下派的行政工作中，導致其治理活力不足。（二）社區組織科層化的改革走向及其問題。一是實行“居站分離”的方式。即建立隸屬于街道辦事處的公共服務站，由多社區共用一站，實現公共服務項目與居委會自治事務的分離。其價值在于將社區從繁重的行政工作中抽離出來，可以集中力量行使自治權，真正解決居民所需問題。值得關注和研究的是隨之而來的居委會空心化和邊緣化問題。二是通過取消街道辦、強化社區來健全社區自治。這種基層管理體制改革的目的主要是以弱化社區行政化，強化社區自治。從實踐看，該改革形式反而有加重科層化的可能。即社區得以與更大的行政體——區政府直接銜接，勢必受到行政體更大的影響。同時，社區將承擔更大量的行政事務，居民自治性可能進一步受到擠壓。