我國城市社區(qū)居委會(huì)的法律定位

張 雷

東北大學(xué)文法學(xué)院院長、教授

我國城市社區(qū)居委會(huì)的法律定位

張 雷

東北大學(xué)文法學(xué)院院長、教授

關(guān)于社區(qū)居委會(huì)法律性質(zhì)的定位，《憲法》和《居委員會(huì)組織法》明確城市居民委員會(huì)不是一級政權(quán)組織，居民委員會(huì)向居民會(huì)議負(fù)責(zé)，是社區(qū)居民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。 根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，法人主要分為企業(yè)法人與非企業(yè)法人兩大類。社區(qū)居委會(huì)不屬于企業(yè)法人。非企業(yè)法人分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人。社區(qū)居委會(huì)不屬于機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人，它與社會(huì)團(tuán)體法人比較接近，但是顯然居委會(huì)本身也不能成為法人，只能是法人代表機(jī)關(guān)。在不修改《民法》的前提下，我們目前只能按照這個(gè)思路去考慮居委會(huì)的法律性質(zhì)定位。

關(guān)于社區(qū)居委會(huì)界定為社團(tuán)法人機(jī)關(guān)性質(zhì)的合理性問題，可以從兩個(gè)層面理解。第一個(gè)層面，社團(tuán)法人的界定和特點(diǎn)。社團(tuán)法人又稱法人型人合組織，是指以人的組合為成立基礎(chǔ)的私法人，即“人的組織體”。社團(tuán)法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的社會(huì)組織，以謀求社團(tuán)成員的共同利益為宗旨。《民法通則》第37條規(guī)定了法人應(yīng)當(dāng)具備的條件：依法成立；有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)；有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所；能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。社團(tuán)法人產(chǎn)生的同時(shí)，法人機(jī)關(guān)亦即成立。法人機(jī)關(guān)是根據(jù)法律或法人章程，對內(nèi)管理法人事務(wù)或者對外代表法人從事民事活動(dòng)的集體或者個(gè)人。法人機(jī)關(guān)可以是單一法人機(jī)關(guān)，即法人所有能力全部集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)之中，法人的意思機(jī)關(guān)和法人的執(zhí)行機(jī)關(guān)合二為一。也可以是多數(shù)人機(jī)關(guān)，即同一法人的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等分別由兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)分享。社團(tuán)法人的法定代表人就是產(chǎn)生于法人意思機(jī)關(guān)或者執(zhí)行機(jī)關(guān)中，依照法律或法人章程規(guī)定，對外代表法人從事民事活動(dòng)，行使職權(quán)，并以法人名義取得民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的負(fù)責(zé)人。第二個(gè)層面就是社區(qū)居委會(huì)的社團(tuán)法人機(jī)關(guān)性質(zhì)界定。一方面，社區(qū)是社團(tuán)法人。社區(qū)以及社區(qū)居委會(huì)是群眾性自治組織，社區(qū)的組織性質(zhì)與社團(tuán)法人的要求基本是一致的。社區(qū)是以人的集合為基礎(chǔ)而成立的社會(huì)團(tuán)體，它是居住在城市一定地域范圍內(nèi)居民所組成的社會(huì)生活共同體，是“人的組織體”。社區(qū)是依法成立的。《憲法》和《居委會(huì)組織法》明確規(guī)定城市按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，并賦予其一定的職能。社區(qū)有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。根據(jù)《居委會(huì)組織法》，居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)來自于政府撥款、居委會(huì)興辦的服務(wù)性事業(yè)，以及居民的籌集等，任何組織和個(gè)人均不得侵犯。這也意味著居委會(huì)所負(fù)責(zé)的社區(qū)有自己的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，可以獨(dú)立支配和使用。社區(qū)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所。社區(qū)都有健全的組織機(jī)構(gòu)，包括居民大會(huì)或者居民代表大會(huì)、社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨組織等。每一個(gè)社區(qū)居委會(huì)都有固定的辦公場所，這些場所由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌解決。社區(qū)能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。社區(qū)的公共財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于居委會(huì)成員的財(cái)產(chǎn)、基層政權(quán)組織的財(cái)產(chǎn)，以及社區(qū)居民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，它足以獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。另一方面，社區(qū)居委會(huì)是法人機(jī)關(guān)。法人機(jī)關(guān)是法人組織體的核心組成部分，負(fù)有形成法人意思和代表法人活動(dòng)的職能。沒有法人機(jī)關(guān)，法人就無法實(shí)現(xiàn)其民事權(quán)利能力和民事行為能力，無法成為獨(dú)立的民事主體。社區(qū)作為社團(tuán)法人，意思機(jī)關(guān)是居民會(huì)議或者居民代表會(huì)議。它是社區(qū)的權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)，是形成法人意志的機(jī)關(guān)。執(zhí)行機(jī)關(guān)就是社區(qū)居委會(huì)，這是執(zhí)行法人意思機(jī)關(guān)的決定、法人章程等事項(xiàng)的機(jī)關(guān)。社區(qū)居委會(huì)的重要職責(zé)就是執(zhí)行居民會(huì)議或者居民代表會(huì)議的決定，依法組織居民開展自治活動(dòng)和社區(qū)服務(wù)與管理活動(dòng)。監(jiān)督機(jī)關(guān)是社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)，這是根據(jù)法人章程和意思機(jī)關(guān)的決議對法人的執(zhí)行機(jī)關(guān)——社區(qū)居委會(huì)實(shí)施監(jiān)督的機(jī)關(guān)。社區(qū)的法定代表人（法人代表）是社區(qū)居委會(huì)主任，產(chǎn)生于社區(qū)居委會(huì)中，他是依照法律規(guī)定，對外代表法人從事民事活動(dòng)，并以法人名義取得民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的負(fù)責(zé)人。據(jù)此，社區(qū)的基本屬性符合社團(tuán)法人的基本條件，應(yīng)該將其定性為社團(tuán)法人。社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)這一社團(tuán)法人的法人機(jī)關(guān)，確切地說是法人機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

最后，我想強(qiáng)調(diào)的是，明確社區(qū)居委會(huì)社團(tuán)法人機(jī)關(guān)性質(zhì)和地位，有助于明確社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)黨組織的關(guān)系，有助于明確社區(qū)居委會(huì)和政府的關(guān)系，有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效供給，有助于增強(qiáng)居民社區(qū)認(rèn)同感。