網格化社會管理向網絡化社會治理轉型升級

趙 曼

中南財經政法大學教授

網格化社會管理向網絡化社會治理轉型升級

趙 曼

中南財經政法大學教授

一、網格化管理的起源與演進。網格化管理緣起于德國的網格化搜索法，這是一種利用坐標定位、地理編碼及網格地圖技術進行搜索的方法。中國改革開放后，人口流動性加強，“單位人”逐漸向“社會人”轉變，人戶分離、人房分離情況普遍。為應對流動人口管理難題，北京市東城區于2004年借鑒網格化搜索法創設了一套名為“萬米單元網格”的網格化管理模式，該模式在2007年以后逐漸推向全國，目前全國地級以上的城市幾乎都在實行網格化管理。網格化管理模式和網格員的職能在發展中經歷了一系列演變。繼北京市東城區首創后，網格化管理不再是單純的信息采集載體，逐漸成為城市管理工具，用于市政事務管理。2010年，中央政法委將社會管理創新作為工作重點，各地網格化管理逐步添加了社會服務職能，升級成為社會服務管理工具。網格員的職能也從單純的采集信息，升級為融管理與服務于一體。各地在實踐過程中，形成了各式各樣的網格化管理模式，有諸多創新創制，典型的除北京東城模式外，還有宜昌模式、舟山模式等，同時也存在諸多問題。

二、有關網格化管理的爭議。網格化管理創立至今一直爭議不斷。支持者認為，網格化管理本身是一種資源整合的平臺，它使條條塊塊分散的資源得以集中，充分地實現各類基礎信息的動態管控和融合共享，進而形成城區全域覆蓋、開放式、兼容式、共享式的社會管理綜合信息平臺，將過去的“串聯式”的職能部門分工配合轉換為“并聯式”協同，以期實現對“人”從出生、入園、入學、入伍、就業、結婚、生育、養老，一直到死亡、殯葬的“全生命周期”的跟蹤管理和服務。它既是政府進行社會管理的有效手段，也是社區管理與社區服務的有效載體。尤其是在人戶分離、人房分離，人口高流動的背景下，有效地將流動人口納入“全居住周期”管理，消除管理真空。它是維護社會穩定和社會治安的有力工具，有效降低上訪數量、防止群體性事件發生，降低發案率。因此，中國的網格化管理模式被譽為城市社會管理創新的“世界級案例”。質疑方則認為，網格化管理存在諸多瑕疵：一是強調社會控制功能，弱化了社區基層自治功能。二是在其“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋管理之下，政府職能強力下沉，對社會組織參與社會治理以及公民社會發育產生了擠出效應。三是網格化管理的數據采集有可能侵犯公民個人隱私，大數據時代可能的信息泄露也值得警惕。四是網格化管理存在于法無據問題。網格化管理是由政法委系統的綜治部門牽頭負責，網格員采集信息等行為，涉及到的行政執法職能，目前是由綜治部門通過有關文件授予的，但綜治部門屬于黨委系統，并非行政主體，并且網格員身份、待遇及職權授予等缺乏立法機關授權確認，導致執法授權空懸而引發的法律后果處置難等問題。五是“雙頭管理”的體制摩擦與額外成本。網格化管理的“落點”在社區，社區工作由民政部門分管，已有一套完整的工作機制與權責體系，網格化管理由政法委系統的綜治部門牽頭負責，二者是“嵌入”關系而非“融合”關系，在管理權限和工作配合方面存在體制摩擦，這種“雙頭管理”無疑會帶來額外的管理成本。

三、此岸與彼岸。網格化管理將數字信息技術嵌入到行政管理體制之中的一種基層創新創制，需要在繼承中發展、轉型和升級。彼岸的目標是打造網格化社會管理的升級版——網絡化社會治理。從網格化社會管理轉向網絡化社會治理，具體包括12個轉向：即從社會管理轉向社會治理；從網格化社會管理轉為網絡化社會服務；從維穩的立足點轉向維權的立足點；從剛性管控轉向柔性治理；從單一主體管控轉向多主體協同參與治理；從地理編碼及網格地圖技術轉向智慧城市網絡化；從應對重大事件轉向常態化社會治理；從側重管理轉向側重服務；從縱向管理轉向橫向治理；從管控系統轉向治理平臺；從行政管控轉向依法治理；從治標轉向標本兼治。

四、如何從此岸到彼岸。實現從網格化社會管理向網絡化社會治理的轉型升級，須做到以下七點：一是改善和加強黨的領導，明確政法委的職能和相關政府部門的作用：綜治部門統籌協調，民政部門發揮主體、骨干作用。二是厘清基層黨組織、居委會在網絡化社會治理中的職能，將網格化管理納入社區工作體系。實行統一管理體制。三是加強社會組織建設，逐步把網格員納入社會組織，進一步依法規范社會組織。四是加強和完善政府購買制度，避免政府向社區無償攤派任務。五是加強市民公約和鄉規民約的“軟法”的建設。六是通過法律法規建設，為上述幾個方面提供法治保障。七是頂層設計和摸著石頭過河相結合，選擇網格化管理創新創制經驗豐富的地區先行試點，總結經驗，進行立法。

升級后的網絡化社會治理模式將是社會治理體系的有效組成部分，將實現信息網絡、服務網絡和社會治理網絡三個網絡合一，信息平臺、服務平臺和社會治理平臺三個平臺合一，使黨組織、基層政府、社會組織和居民個人都能搭載其上。