國防交通軍民融合發展體制機制的建設

李遠星，梅強華，何國本

(1.軍事交通學院國防交通系，天津300161;2.蚌埠汽車士官學校信息管理中心，安徽蚌埠233011)

國防交通軍民融合發展體制機制，就是在國務院、中央軍委雙重領導下，各級人民政府、軍事機關通過融合的管理體制、工作機制和法規制度，對國防交通建設進行一體統籌、一體規劃、一體建設。因為融合的體制機制，不僅利于軍、政、民、企間的統一組織，而且也便于理順工作關系、明確工作職責、規范工作程序。因此，要從根本上解決國防交通與國家交通融合發展，必須建立構成合理、科學、高效的軍地統管領導機構和運行機制，以此推動國防交通軍民融合向更廣范圍、更深層次、更高程度上發展。

1 國防交通軍民融合發展體制機制建設必要性分析

要解決國防交通軍民融合深度發展問題，統籌協調好國家交通和國防交通建設，健全完善國防交通軍民融合發展的體制機制十分必要。

1.1 建立軍民融合體制機制，是國防交通工作雙重屬性的客觀要求

國防交通軍民融合發展，事關國家安全和發展全局，涉及軍地雙方諸多部門和行業利益調整，需要依靠國家政策和軍地雙方協同推動，離不開相應的體制機制來保障運行。只有建立一個具有雙重屬性的軍地領導管理機構，使之既能管軍又能管民，才能有效推進統籌協調好國家交通建設與國防交通發展。縱觀20世紀五六十年代，我國之所以能把國防科研、中科院、民用工業部門等力量統一組織起來，做了“兩彈一星”等許多大事，一個重要原因就是建立了既能管軍又能管民的高層領導機構［1］。這種客觀上具有雙重屬性的組織領導機構，決定了軍民融合的質量和水平，有利于國防交通軍民融合發展的深入進行，表明了國防交通軍民融合發展離不開良好的體制機制環境。

1.2 完善軍民融合體制機制，是國防交通一體化發展的時代要求

國防交通與國家交通要在更廣范圍、更深程度、更高層次上融合發展，需要有一個完善的軍民融合體制機制，這是國防交通軍民融合發展的體制追求，也是一體化發展的機制保障。現代戰爭，集中表現為國家間整體實力的對抗，軍民一體、前后方一體的趨勢日趨突顯。特別是隨著科技革命、產業革命和新軍事變革的發展，國防建設與經濟社會、軍用技術與民用技術的界限越來越模糊，結合面越來越廣、融合度越來越深［1］。軍隊建設和作戰保障不僅對經濟、科技和社會的依賴性空前增強，而且對資源需求、技術含量、結構性能等方面的標準要求明顯提高，加之國防交通軍民融合涉及范圍廣、單位多，如果沒有相應的體制機制來保障，融合發展將無法推進，“平時服務、急時應急、戰時應戰”的目標要求則難以實現。

1.3 用好軍民融合體制機制，是國防交通利益調節的必然要求

隨著社會主義市場經濟的發展，市場利益主體多元化結構已經形成，國家安全利益與地區、企業、部門和個人利益之間勢必會存有一些矛盾，如國防交通建設中對民用裝備、通用物資、運輸工具和有關設施的征用調用，以及科研合作、技術轉讓等，可能會對利益主體產生一定影響。無論對于哪一方，利益問題都是核心問題，對軍隊來講是國家安全問題，對企事業來講是生存發展問題。如何均衡這種多元利益，調動各方參與國防交通軍民融合發展的積極性，也需通過運用軍民融合發展的體制機制來支撐，按照國防交通建設需求和市場經濟規律來運行，根據所有制結構、資源配置方式和利益關系的發展變化來推動，在確保實現國家安全利益前提下，盡可能兼顧企業、部門和個人的既得利益，發揮體制機制的最大效能。

2 國防交通軍民融合發展體制機制建設存在的問題

當前，軍民融合發展的體制機制雖有了很大改進和完善，但由于國防交通建設采取軍地雙重領導，“兩套機制”運行，有軍事部門、地方政府，還有企事業單位等，仍存在著諸如指導關系不順暢、主體權責不明晰和監督機制不健全等問題，這些問題不解決，勢必影響或制約著國家交通和國防交通間軍民融合深度發展的順暢實施。

2.1 機構設置還不規范，編制數量不盡合理［2］

目前，各級地方人民政府國防交通主管機構設置不盡統一。31個省(區、市)和新疆生產建設兵團，22家設在交通運輸廳(委)，6個設在省發改委，1個設在省經信委，1個設在政府辦公廳，還有1個省交戰辦和省人防辦合署辦公。顯然，上述設置不利于交通戰備系統履行政府職責，限制了其發揮主管所在行政區交通戰備工作的職能作用。另外，國家對交通戰備機構編制規定是政府直屬機構單獨設置、列入政府序列、使用行政編制、編配專職人員。從實際情況看，省級交戰辦中近20家編制專職人員，若按7～10名專職干部計算，落編率為37%。400多個地級市(含計劃單列市)政府設有交通戰備辦公室，其中100多家未落實專職行政編制，若按5～7名專職干部計算，落編率僅為2%。縣級交通戰備辦公室大多只掛一個牌子，沒有專門機構和專職人員。顯然與交通戰備工作涉及部門多、行業多，政策性、專業性較強等特點不相適應，與平時交通戰備建設和戰時交通保障要求不相適應，也不利于交通戰備系統的長遠發展。

2.2 工作機制還不靈活，運行效果不甚明顯

地方各級交戰部門平時工作任務繁重，很難顧及到交通戰備這項在平時難以顯現經濟效益的工作。現實工作中，交戰部門需要聯系協調的單位較多，既有鐵路、公路、水路、航空、郵電、公安等部門和有關企事業單位，還有當地駐軍機關和部隊等單位，而開展國防交通工作，主要依托情況通報、聯席會議、聯合辦公等工作制度，致使在具體工作落實上還存在著一定問題。如中央和省級政府主管部門在編制交通建設發展規劃計劃時，保證了軍隊的知情、參與。業主在具體交通建設項目開工前征求軍隊意見，鐵路和機場建設項目基本能按規定辦理事宜。公路建設項目由于總量大，審批比較靈活，加之投資多元，征求軍隊意見環節往往被忽略，當然也就談不到貫徹國防要求，經常出現軍隊受邀參加當地公路竣工典禮時才得知路已建成等情況，無疑影響著軍地融合工作的落實。

2.3 建設程序還不明確，權威作用不夠突出

現行的國防交通建設程序還不夠明確具體，主要根源在于建設程序上職責不清、責任分工不夠明確。要保證交通建設貫徹落實好國防要求，必須充分發揮國防交通軍地融合的組織管理職能，科學規范國防交通建設實施程序，明確具體職責、建設程序、建設內容、建設要求，保證軍、政、民、企圍繞建設目標，把握任務要求，各盡其職，各負其責，形成合力，把“軍隊提需求、交通戰備部門搞協調、政府抓落實”工作機制落到實處。實踐證明，推動國防交通軍民融合深度發展，首要的問題就是要堅持國家主導，軍地一體，在充分發揮軍地融合的領導機構權威的基礎上，按照建設程序和標準要求進行國防交通建設。

3 國防交通軍民融合發展體制機制建設的對策建議

黨的十八大報告指出:“堅持走中國特色軍民融合式發展路子，堅持富國和強軍相統一，加強軍民融合式發展戰略規劃、體制機制建設、法規建設。”由此表明體制機制建設是國防交通軍民融合發展的重要內容，也是統籌國家交通與國防交通協調發展的關鍵所在，只有建立健全軍地融合的領導體制、工作機制和法規制度，才能不斷開創國防交通軍民融合發展新局面。

3.1 建立軍地一體的國防交通領導管理體制，形成融合發展推力

國防交通建設是國家行為，必須站在國家利益高度，完善國家和地方層次軍民融合的管理體制，由國家高層進行決策，由軍地雙方共同組織，依靠各級政府和軍隊交通管理部門合力推進［3］。一是建立和完善國家層次的軍民融合領導管理體制。建立由中央統一領導的國防交通建設管理體制，設立權威的“軍民融合”統管領導機構，加強軍民融合的頂層設計，使國家交通發展規劃與軍隊戰略規劃在體制上實現對接，將軍事斗爭準備需求和戰場建設融入國家基礎設施建設體系，通過科學統籌和軍地合理分工，提高發展規劃的軍民融合度。二是完善地方各級政府領導的軍民融合實體機構。統籌在高層，落實在基層。在縣級以上政府設立軍民融合管理機構，加強國家交通與國防交通建設的統籌協調，將國防交通建設納入地方交通發展規劃，統一組織其管轄范圍的軍民融合工作，將軍民融合以制度納入地方黨委、政府有關部門的工作職責中，納入黨委政府年終工作考評內容、人大監督執法范疇，克服軍民融合發展只停留在口頭文件中，確保軍民融合發展形成“閉合回路”。

當前，應以各級國防動員委員會為基礎，建立健全軍民融合領導機構，加快國防交通建設體制調整改革，賦予其軍民融合協調管理職能，如國防交通建設中的專業保障人員等，統一納入到以國防交通建設體制為基礎的國家交通發展管理體制之中，同步運籌設計、同步推進落實，實現對政府與軍隊資源統一指揮調度和使用，發揮軍地資源的最大效益。同時，要健全議軍議政、軍地聯席會議、合署辦公、定期溝通、重大事項報告等工作制度，拓展平時服務、急時應急、戰時應戰的指揮協調功能，完善軍民結合、平戰一體的工作格局，為國防交通軍民融合發展提供集中統一、精干合成、權威高效的組織領導保障。

3.2 制訂配套協調的國防交通政策法規制度，規范融合發展秩序

推進國防交通軍民融合發展，離不開機制保障，必須建立健全一套層次分明、相互配套、彼此協調的政策法規。一方面，出臺利于國防交通軍民融合發展的政策制度。圍繞國防交通軍民融合發展需要，抓緊出臺相關政策，完善國防交通軍民融合風險控制體系，有效避免資金、市場和運營等風險，制訂行業規劃、行業政策、行業標準時要注重軍民權益和義務，實現軍民一體化發展。完善論證與決策制度，在國家層面上制訂發展目標、組織體系和政策措施，將國防交通軍民融合發展的基本任務按領域分解到軍地各職能部門，強化科學決策和綜合協調，制訂完善包括市場準入、財政補貼、投融資政策在內的一系列優惠政策，實現把國防交通建設寓于國家交通發展之中。如把國防交通物資保障社會化納入國家經濟和社會發展總體規劃，政府各有關部門制定相應的配套政策，主動配合軍隊研究制訂實施方案和支持推進改革的政策措施，確保國防交通物資保障社會化在本部門、本單位、本系統的落實。

另一方面，制訂規范國防交通軍民融合發展的相關法規。近些年，國家加大統籌國防交通和國家交通建設的立法進程和執法力度，相繼完善一些法律制度，如國防交通條例、國防交通物資儲備管理規定、電信基本建設貫徹國防要求技術規定等，但從國家交通和國防交通建設發展速度和依賴程度看，現有的法規制度尚不足以覆蓋軍民融合的方方面面，難以滿足新形勢下國防交通軍民融合發展的客觀需求。因此，應進一步完善國防交通軍民融合的法規制度建設，依法推進軍民融合發展。加強中央統一領導下的聯合調研論證，提出軍民融合發展的立法體系，將軍民融合發展的基本原則和目標任務上升為國家意志，將軍事法制建設納入國家法制建設體系，形成各層次各系統有機銜接、系統配套、整體推進的建設格局，提高立法質量和立法進程，增強法規制度的科學性、針對性和可操作性。依法規范軍地有關部門、企業和個人的權利和義務，保障軍民融合機構履行職能和軍民融合發展各項工作的有效運行。制訂企業參與國防交通建設的法律法規，不斷促進國防交通軍民融合發展的法制化、正規化、科學化，使國防交通軍民融合管理機構和參與企業的行為有法可依。積極采用行政手段與經濟手段、法律手段相結合的管理辦法，不斷強化監督和問責機制，用法制監督、審計監督、效益監督等方式，監控評估項目實施情況，獎懲分明、鼓勵先進、淘汰落后，確保國防交通軍民融合發展高效有序運行。

3.3 完善市場需求的國防交通綜合調節機制，提升融合發展效益

科學高效的協調機制，是保證國防交通軍民融合發展的關鍵所在。近年來，國防交通建設通過建立健全市場與行政協調機制，按照“軍隊需求、政府主導、社會參與、市場運作、依法保障”的原則，發揮市場作用，在國家交通領域內的技術成果、通用物資、人才、資金、信息等方面已形成雙向擴散和交流融合態勢，全方位融合、高層次推動國防交通與國家交通融合發展，有效促進國家交通和國防交通建設的良性互動。

一是完善服務保障機制，充分利用市場資源，把能夠由社會承辦的事宜交給社會，把擔負非軍事職能的保障機構交給地方，精減保障機構人員，提高資源保障效益;二是完善國防交通建設協調制度，進一步完善軍地聯合辦公會議制度，從項目立項、融資、價格、稅收、土地使用等各個方面，加強統籌協調;三是完善競爭機制，按照市場經濟原則，完善公開、公平和自由競爭機制，除少數特殊項目外，一般項目建設和物資采購都應通過競標來實施，以降低成本提高效益;四是完善成果轉化機制，現代高新技術的軍民兩用化趨勢越來越明顯，國防交通建設對民用技術的依賴性越發增強，必須打破軍用與民用壁壘，完善國標、軍標和行標互補體系，促進軍民兩用高新技術雙向轉移，使成果資源在更大范圍內產生效益;五是完善經費保障機制，對一些軍民兩用設施，以及通用物資儲備，應以國家投入為主、地方財政保障為輔、社會統籌為補充，充分體現政府、社會和個人的共同責任和義務;六是完善補償互利機制，通過價格、稅收、信貸和國防采購等手段，給承擔國防義務的經濟主體以補償，完善以國家投入為主、社會自愿加入為輔的資金保障機制，形成各利益主體共贏格局，按照“誰建設，誰受益”的原則，一筆投資，兩份收益，利軍利民。

4 結語

健全完善國防交通建設軍民融合發展機制，應在我國現行國防交通領導體制的基礎上，按照“軍隊提需求、交戰部門搞協調、政府抓落實”的工作要求，健全管理體制，完善工作機制，明確工作職責，規范工作流程，切實把軍民融合工作納入到國防交通建設范疇，與國家交通發展同步部署、同步落實。并通過需求對接、信息共享、情報會商、聯合行動等制度［4］，有效促進國防交通建設與國家交通發展的良性互動、協調共進，不斷提高國防交通軍民融合發展的最大效能，更好適應“平時服務、急時應急、戰時應戰”要求，為國防和軍隊建設提供強有力的交通保障支撐。

［1］ 于川信，周建平.軍民融合式發展理論與實踐［M］.北京:軍事科學出版社，2010:81-82.

［2］ 國家交通戰備辦公室.國防交通法立法基礎資料匯編［G］.北京:國家交通戰備辦公室，2013:13-14.

［3］ 閔捷.科學地推進軍民融合式發展［J］.國防大學學報，2012(5):56－58.

［4］ 李遠星，劉興.推動國防交通軍民融合深度發展［J］.中國軍事科學，2014(2):56－65.