加強我軍戰略投送領導指揮體制建設研究

張秦洞

(軍事科學院科研指導部，北京100091)

戰略投送領導指揮體制，是宏觀管理和指揮 戰略投送力量建設與使用的組織體系及相關制度。建立科學合理、有利于集中統管的戰略投送領導指揮體制，是貫徹落實習主席關于加強戰略投送能力建設的重要指示，推動我軍轉型建設，創新戰略管理體制的必然要求;是提高戰略投送能力，增強我軍軍事能力，遂行多樣化軍事任務的機動保障。

1 現代戰略投送領導指揮體制的主要特點

戰略投送的過程是一個復雜的交通過程，從系統的觀點看，是多點到多點的物質流過程。戰略投送能力就是控制這個物質流過程的能力。這個能力的強弱由多種因素決定，但主要取決于運載工具的數質量水平、交通網絡的通達程度、領導指揮體制機制的運行效率等。在戰略投送能力的構成要素中，運載工具是重心，交通網絡是依托，組織體制是關鍵，運行機制是樞紐。隨著戰爭節奏的加快和軍隊行動空間的拓展，世界各主要軍事強國都十分重視戰略投送能力建設，視戰略投送為現代軍隊投棋布子、快速機動、營造有利態勢、完成多樣化任務所必需的關鍵環節，并把建立集運用、指揮、建設、領導于一體的戰略投送領導指揮體制作為基本的組織保證，整體上呈現出以下特點。

1.1 統一籌劃，集中領導

從外軍戰略投送的實踐看，戰略投送能力植根于綜合國力之中，軍民融合程度高，其運用貫穿平時和戰時，其建設發展涉及軍隊和地方，戰略投送建設和運用的組織協調十分復雜，必須進行集中領導與籌劃。

一是健全高層領導管理體制，實行集中統一領導。統帥部設有專門職能機構，對軍隊和地方的戰略投送實施領導管理，確保對戰略投送的統一籌劃、集中領導和綜合協調。如美國運輸司令部作為國防運輸唯一管理者，通過對空中機動司令部、軍事海運司令部和軍事地面部署與配送司令部實施指揮，分別完成平戰時空中、海上和地面戰略輸送任務。俄國防部所屬的俄軍武裝力量軍事交通中央管理局是領導俄聯邦武裝力量軍交勤務的中央軍事領導機關，負責三軍戰略投送力量的建設與使用，同時也是協調地方和動員民力的職能部門。

二是建立完善高層運行機制，把戰略投送能力建設納入國家發展戰略。按照走軍民融合式發展路子的要求，切實把戰略投送能力建設納入國家交通運輸建設發展規劃計劃，合理確定資源投向投量，促進軍地兩個建設協調發展，進而加強軍地運輸資源建設，提高遠程、快速投送能力乃至軍事能力。

三是重視完善國防交通動員機制，強化高層的領導管理。許多國家將高層“平時應急”與“戰時應戰”的領導和管理職能有機結合起來，實現了機構常態化和功能一體化，從而為提高戰略投送能力和增強戰略投送潛力提供根本的體制和機制保證。如美國聯邦政府緊急反應計劃的實施，由國防部牽頭，與聯邦機構和民用運輸工業的主要代表一起進行整體調度。在美軍運輸司令部掌管和控制的運力中，本土陸上運輸的88%、跨國空運的50%、海運的64%，都是依靠民用運力完成的。英國通過國家立法對重大運輸設備提出了國防要求，使戰爭和非戰爭軍事行動的運力建設和動員有法可依、有章可循。

1.2 能級管理，分類建設

能級管理是軍隊戰略投送能力建設貫徹分級負責、按級管理的具體體現，分類建設是戰略投送力量分軍種進行專業化建設的必然要求。近年來，各主要國家都把推進戰略投送力量建設作為一項復雜的系統工程，從國家和軍隊建設大的層面上，通過軍隊作戰、后勤、裝備和國家、民營交通運輸行業等多個部門的共同努力，為軍隊戰略投送力量的建設和管理提供良好的基礎性條件。通過各軍種自身的專業化建設和管理，實現各軍種戰略投送力量建設的快速發展，形成總部與軍兵種兩個層次統分結合的管理模式，確保軍地交通運輸力量集中統一指揮、統籌規劃建設和分級分類管理。在管理職權分工上，總部主要負責制定政策法規、發展規劃，協調與地方有關行業、部門的工作關系，統一組織指揮聯合戰略投送;各軍種設有專門的建設和組織實施機構，分別承擔本軍種戰略投送的建設和組織實施。形成以地方為依托、以軍隊為主體的戰略投送力量體系，既是建設軍地一體的國家戰略投送體系的目標，又是建設軍地一體的國家戰略投送體系的條件，即在統一規劃下，協調軍地雙方運輸資源布局建設與集約使用。美軍在《聯合構想2020》中提出，要具備4天將1個旅、5天將1個師、30天將5個師部署到世界任何地方的能力，并把這種戰略投送能力作為21世紀領先全球軍力的最基本前提之一。而要達成此目標，就在于美國有一個層級清晰、各司其職的聯合投送體制。

1.3 綜合調度，聯合指揮

軍隊戰略投送力量的建設和運用是作戰保障的重要組成部分，國家交通運輸力量資源是構成戰略投送能力的主體，軍隊自身往往是實施戰略投送的拳頭，從根本上要求綜合調度和聯合指揮。如美軍實行的是軍政軍令相對分離、有機銜接的領導指揮體制，其運輸司令部統一指揮使用三軍的運輸力量，統一協調調度地方運力，負責“為國防部在平時和戰時提供空、海、陸上的運輸”，使其從戰略投送到戰役、戰術運輸的領導管理形成一個有機整體。這說明，戰略投送過程作為一個復雜的交通過程，其活動涉及軍隊和地方的兩個方面和多個環節，投送力量來自軍隊和地方，投送方式涉及鐵、公、水、空，投送過程包括裝、運、卸、轉、修、防，需要建立專門的領導指揮機構。運用時必須適應聯合作戰全局的需要，接受全軍聯合作戰指揮機構的統一指令，按照“軍地一體、三軍一體、平戰一體”的原則，在國家層面上統籌使用軍地交通運輸力量，在軍隊內部統一組織調配三軍的運力，實行統一計劃、統一調度和統一指揮，最大限度地發揮體系作用和綜合集成效應。

2 加強我軍戰略投送領導指揮體制建設的總體思路

與現代軍隊戰略投送領導指揮體制的基本特點相比較，我軍還有相當大的差距，主要存在著戰略投送力量的指揮與使用職能不夠集中，建設與管理難以集中統籌，規劃建設的統管職能不強，分類建設與分層管理職能配置不夠科學、缺乏合理的分工，戰略投送力量的建設、動員與運用之間的一些主要關系不夠順暢，存在的“少”“散”“缺”“難”等問題。尤其是海空運力長期以來一直按照單一軍種不同部門負責規劃和建設，基本上處于分散建設與管理的狀態，使軍隊本來就十分有限的投送資源得不到合理配置和集約使用，難以發揮整體合力，顯然與信息化條件下軍隊建設和作戰對戰略投送領導指揮體制的要求不相適應。加強我軍戰略投送領導指揮體制的建設，必須以習主席的重要指示為指導，以適應世界軍事發展趨勢和加快中國特色軍事變革、全面履行新世紀新階段軍隊歷史使命為牽引，遵循軍隊戰略管理體制建設發展的基本規律，逐步建立既符合現代軍隊建設一般規律，又有中國特色的戰略投送領導指揮體制。

2.1 著眼跟上時代發展，在融合性上下功夫

當代世界各國軍隊建設的交流借鑒，超過歷史上任何一個時期。依托國家交通運輸資源、綜合運用軍地運力，是實施戰略投送的重要保證。世界各軍事強國，都十分重視在國家交通基礎設施建設和運載工具設計建造中體現軍事需求，依托國家交通運輸實力發展戰略投送能力。建立軍地一體的國家戰略投送體系，既是戰略投送能力建設的基本規律，也是貫徹軍民融合深度發展戰略思想，提高戰略投送能力的迫切要求。因而必須在準確把握國情軍情、堅持以我為主的基礎上，注重研究發達國家戰略投送領導指揮體制改革的思路、模式和做法，并按照軍民融合的要求，適應國家行政管理體制改革、深化國防和軍隊改革的新形勢，按照軍民一體保障的要求，合理區分軍隊與政府在戰略投送力量建設方面的職能權限、責任和義務，以現行相對完整的軍交運輸體制機制為基礎，加強戰略層面的溝通聯系，進一步完善軍地會商機制、情況通報機制、檢查評估機制、聯訓聯演機制等，確保軍地信息溝通、資源共享、優勢互補。

2.2 著眼軍隊發展需求，在全局性上下功夫

戰略投送領導指揮體制建設，必須向實施一體化聯合作戰的要求聚焦，把是否有利于提高基于信息系統的體系戰略投送能力作為基本依據，形成養兵與用兵合一的體制，建立健全三軍一體的戰略投送領導指揮體制。根據高層領導管理體制和聯合作戰指揮體制的改革，構建與軍隊其他體制相協調的戰略投送領導指揮體制，努力形成既有利于戰略投送能力建設科學發展，又有利于促進軍隊整體建設效益和作戰能力提高的戰略投送領導指揮體制。進一步明確軍隊戰略投送領導指揮機構負責與國家有關機構的協調職能，統籌軍民戰略投送力量的建設發展和協調使用，創造性地設計出具有中國特色的戰略投送領導指揮體制。同時，要適應國家交通運輸行業的新發展，以提高戰略投送能力為重點，整合鐵路、公路、水路、航空、管道運輸的設施、設備、通信和管理資源，構建完備通達的適應非戰爭軍事行動保障需要的現代立體交通網絡;加強駐交通沿線軍事代表系統建設，完善保障功能，優化布局結構，更好地發揮駐交通沿線軍事代表系統在實施戰略投送中的橋梁紐帶、組織協調和現場保障功能。

2.3 著眼發揮整體效益，在系統性上下功夫

戰略投送領導指揮體制建設，必須著眼于內部諸要素的系統性，謀求系統整體結構的優化，實現功能的最大化和最優化。

一是統籌考慮戰略與戰役和戰術體制的建設。戰略、戰役和戰術是投送領導指揮體制的縱向層次劃分，三者是環環相扣的有機整體。合理區分總部和軍兵種在戰略投送領導指揮方面的職能，注重搞好戰役和戰術投送領導指揮體制的建設，努力形成既有利于集中統一領導，又有利于分級管理的體制。

二是要統籌考慮體制、機制、法制的建設。體制是龍頭、機制是樞紐、法制是保障，注重統籌體制、機制和法制改革的關系，努力形成良性發展的局面。制定完善軍事交通運輸組織或戰略投送組織方面的法規制度，明確軍地各級領導管理機構在戰略投送組織方面的職責、分工以及相互聯系等，實現交通戰備系統與國家應急系統的有機銜接，提高快速反應能力。

三是構建軍事運輸標準制度。建立統一、兼容、完善的軍地運輸標準體系，為平時依法高效使用國家和地方交通運輸力量提供可靠保證。

四是建立軍事交通動員或戰略投送動員方面的法規制度。規范交通運輸工具與設施動員的方式方法與組織程序，建立健全民用運力快速動員和使用機制，加快建立完善與市場經濟相適應、以法律法規為依據的國防交通動員工作機制和辦法，加速把交通動員工作納入依法運行的軌道。

2.4 著眼積極穩妥推進，在可行性上下功夫

戰略投送領導指揮體制建設涉及相關利益和諸多關系的調整，必然觸及深層次矛盾和問題。必須堅持從軍隊實際出發，逐步推動戰略領導指揮體制改革不斷向前發展。

一是堅持重點突破與整體推進的有機統一。戰略投送領導管理體制改革，必須以加強戰略投送力量使用統一指揮、建設集中統管為重點，著力建立統一規劃計劃、統一管理使用陸海空運力和民用運力的體制機制。

二是堅持長遠規劃與梯次躍進的有機統一。改革是一個漸進的發展過程，在特定的歷史階段只能完成特定的歷史任務，正確處理深化改革和做好軍事斗爭準備的關系，確保戰略投送領導指揮體制改革既能穩步實施，又能隨時完成現實的戰略投送任務，盡可能減少不必要的代價。

三是堅持體制基礎與上下認同的有機統一。戰略投送領導指揮體制改革，必須依托相對完整且已有的軍交運輸體制機制，這樣僅通過進一步明確定位、賦予職權、理順關系即可達成，利益調整范圍相對較小，且全軍上下的認同度相對較高，既能夠減少體制調整的磨合期、快速實現改革目標，又能夠較好地降低改革可能帶來的風險。

3 加強我軍戰略投送領導指揮體制建設的總體設想

加強我軍戰略投送領導指揮體制建設，要瞄準組織形態現代化這個目標，著手研究戰略投送領導指揮體制調整改革總體方案和具體實施方案，確保邁出堅實的第一步，在重要領域和關鍵環節實現新突破，進而為長期改革奠定堅實基礎，逐步實現軍地融合、三軍一體、集中統一、順暢高效等建設目標。

3.1 依據軍隊改革的進程，進一步完善戰略投送領導指揮體制

通過完善戰略投送領導指揮體制，實現對軍地戰略投送力量的統一籌劃、統一建設、統一管理、統一使用。

在總部層面將總后軍交運輸部改建為戰略投送部或軍事運輸司令部，統一負責軍隊戰略投送力量的指揮調配，集中統管三軍戰略投送力量的建設規劃，領導管理和監督海空運力的建設，具體指導全軍鐵路、公路、水路、航空軍事運輸的建設管理;在軍委聯合作戰指揮機構的指揮下，負責對軍地戰略投送力量的統一指揮和調配。在戰區層面設立戰役投送指揮機構，負責對戰區范圍內的運力的指揮和調配。在軍種層面，依托海、空軍和二炮軍交運輸部門分別設立戰略投送建設領導管理機構，在總部戰略投送領導指揮機構的指導下，負責軍隊海上、空中和戰略導彈部隊的部隊戰略投送能力建設管理，若軍委陸軍領導機構建立，則將軍隊陸上戰略投送能力的建設與管理職能移交陸軍。

加強駐交通沿線軍事代表系統建設，以強化軍地協調職能為核心，創新工作機制和協調辦法，按照派駐為主與建立實體相結合的原則，努力推進軍事代表體制由單一運輸方式的組織協調向多種運輸方式的組織協調轉變、由組織協調為主向組織協調與實體保障并重轉變、由點線為主向區域型保障轉變。

3.2 著眼應急應戰戰略投送任務，進一步健全完善法規制度

按照戰略投送工作一體管理、國防交通設施一體建設、軍地運輸力量一體發展、平時戰時任務一體履行、應急應戰一體使用的思路，搞好制度設計。為確保我軍戰略投送領導指揮體制的高效運行，必須建立健全相關法規機制。

一是制定軍事交通運輸組織法或戰略投送組織法，明確軍地各級領導管理機構的職責、分工、相互關系，確保戰略投送組織有序運行。結合全軍聯合作戰指揮體制的調整改革，進一步明確與戰略投送領導指揮機構的職責任務、指揮關系、工作流程。

二是制定軍事交通動員法或戰略投送動員法，明確軍隊各級在應急、應戰情況下的動員權限，規范地方政府與行業在應急、應戰交通戰備動員中的義務，規范應急、應戰交通運輸工具與設施動員的方式方法與組織程序，通過完善法規，把國防交通動員能力提高到一個新水平。

三是建立完善與市場經濟相適應的、以法律法規為依據的國防交通動員工作機制和辦法，按照軍民一體的保障要求，在現行軍地運力協調使用機制的基礎上，加強戰略投送領導指揮機構的戰略層面的溝通聯系，建立健全“國家軍事交通委員會—戰略投送部—戰區戰役投送指揮機構”的三級軍地一體化戰略投送力量動員機制。還可根據需要，在重點地區成立由軍隊牽頭、地方政府和交通運輸企業參加的區域性一體化軍交運輸動員領導小組，實行對區域內的各種軍地運輸和交通保障力量的統一組織與綜合運用，進一步完善軍地運力統一協調使用的工作機制，使戰爭和非戰爭軍事行動的運力使用有法可依、有章可循。

四是制訂戰略投送應急預案，在搞好資源調查掌握動員能力的基礎上制訂切實可行的預案，提高緊急情況下的應急性戰略投送能力。