國土規劃在耕地保護方面的效能發揮淺析

尤東輝東豐縣國土資源局

國土規劃在耕地保護方面的效能發揮淺析

尤東輝
東豐縣國土資源局

摘要：對于我國來講，耕地保護不僅僅關系到整體經濟社會的發展，還是我國應該長期堅持下去的基本國策。一般情況下，耕地保護主要會通過法律，行政，經濟，技術等手段去實現的。文章積極從國土規劃的角度出發，倡導在國土規劃的過程中實現對于耕地資源的保護。筆者首先探析了當前國土規劃缺失耕地保護的具體表現，提出切實發揮國土規劃在促進耕地保護方面的作用，在此基礎上提出開展國土規劃促進耕地保護的策略，希望可以促進當前耕地保護工作局面的改善。

關鍵詞：國土規劃；耕地保護；效能發揮

隨著我國經濟的不斷發展和進步，前期以犧牲資源和環境為代價的經濟增長模式的弊端不斷展現出來：生態環境不斷惡化，有限的耕地資源不斷減少，危及到社會的可持續發展。追究造成這種情況的原因，其中國土規劃長期忽視耕地資源的保護，是造成當前我國耕地資源陷入緊張局面的重要原因之一。因此，積極從國土規劃的角度去探析耕地保護問題，是很有必要的。

一、國土規劃缺失耕地保護的具體體現

我國國土規劃工作開始之初，國土規劃就受到計劃經濟體制的影響，其特點表現為：行政區位意識強，行政命令模式去開展；規劃目標不明確，缺乏對于生態效益的關注；忽視了人口，資源，環境和經濟四者之間的均衡發展；規劃內容形式化，不存在重點。后期國土規劃漸漸消失在我們的視野，終于1998年國務院政府機構調整之際，國土規劃職能再次被融入到國土資源部門，但是開展國土規劃的諸多條件還不成熟，難以發揮其在全局引導方面的作用。在這樣國土規劃長期缺位的背景下，勢必難以發揮其在耕地資源保護方面的作用。另外，雖然改革開放以后，政府諸多的文件都在強調保護耕地資源的重要性，但是從整體上來講，國土規劃中并沒有做好耕地保護工作，更多的耕地保護缺乏統籌發展的意識，難以處理好耕地保護和經濟社會之間的關系，各級政府為了能夠實現區域快速的發展，并沒有將國土空間開發和土地資源保護融入其中，國土資源規劃的耕地保護效能也就難以發揮出來。

二、國土規劃在耕地保護方面效能發揮的必要性

之所以倡導在國土規劃中實現耕地保護，是存在深刻的原因的。國土規劃在耕地保護效能發揮方面的必要性，主要體現在以下幾個方面的內容：

1從耕地保護形勢的現狀來看。耕地保護形勢嚴峻，是我們不得不去面對的問題。首先，我國社會經濟速度雖然有所放緩，但是整體保持上升趨勢，在此過程中勢必需要越來越多的耕地資源，這就會對于糧食安全，經濟增長，社會穩定構成危害；其次，當前我國農業結構調整效果不佳，種植業效益不高，一時間是難以改變的，此時再出現市場價格變動的話，勢必會對農業結構調整占用耕地資源造成影響；再者，隨著城市化進程的加快，越來越多的建筑需要占用原本的耕地資源，這兩者之間的矛盾也越來越明顯，這也是耕地保護形勢嚴峻的重要體現；最后，從當前生態環境保護角度來講，為了處理生態環境惡化的問題，出臺退耕還林的政策，勢必會使得耕地面積不斷減少。

2從國土規劃耕地保護效能看。國土規劃工作的開展，有利于促進國土開發格局的優化調整。各級政府不斷提高國土空間調控能力，針對于自身空間調控中存在的缺陷和不足，將生態保護和建設，耕地資源保護融入到國土規劃中去，使得經濟，社會，環境，資源四個方面能夠協調發展。這不僅僅有利于改變以往國土規劃耕地保護缺失的局面，還可以使得耕地保護進入到統籌規劃的層次。國外無數的耕地保護實踐案例表明，科學合理的國土規劃應該將耕地保護納入其中，以實現國土空間有序開發和資源環境的合理利用。簡單來講，我國應該在國土規劃的過程中，將耕地保護作為其重要工作內容，以發揮其在改變耕地保護格局方面的效能。

三、國土規劃在耕地保護方面的效能發揮策略

1將耕地保護納入國土規劃體系。社會的發展和進步，使得國土資源與經濟發展之間關系的處理工作變得更加迫切。從內部來講，我國全新的經濟發展狀態需要以國土規劃的方式去實現耕地保護，從外部來講，國外早已經利用國土規劃的方式實現對于耕地的保護，取得了理想的成績。為此，積極促進當前國土規劃的改革，將耕地保護納入到國土規劃體系中去，顯得尤為必要。為此，應該積極做好以下幾個方面的工作：其一，鼓勵國土規劃方面的專家和學者去學習發達國家在國土規劃保護耕地方面的理論和經驗，結合自身國情，形成健全的國土規劃耕地保護理論體系；其二，不斷總結和歸納以前國土規劃忽視耕地保護所導致的負面影響，由此采取對應的措施去實現國土規劃耕地保護效能的回歸；其三，注重國際交流和合作，將國外先進的國土規劃理論和技術引入進來，并且針對區域國土規劃耕地保護的實際情況，制定更加符合區域實際情況的國土規劃方案，以發揮其在促進耕地保護方面的效能。

2實現耕地管理方式的調整改善。傳統國土規劃耕地管理多數是以分區管制的方式來進行，這種方式使得資源優化配置的空間范圍被局限，難以達到耕地管理工作的效能。因此，應該積極促進這種管理方式的調整：首先，高度重視土地利用總體規劃空間管制，實現土地規劃空間屬性不足缺陷的規避，從數量指標，空間概念去實現對于不同區域的管制；其次，國土規劃將耕地保護問題設定為分區，并且制定針對于不同分區的耕地保護制度，保證耕地保護效果的因地制宜，期間也不會對于其他分區構成危害；最后，積極進行分區管制和用途管制之間的融合，使得國土規劃在耕地保護方面的效能得以最大化發揮。具體來講，分區管制作為空間尺度概念，對于較低級別的行政區域，國土規劃應該將耕地保護明確化，操作性越強越好；對于較高級別的行政區域，國土規劃耕地保護內容應該導向化，綜合性越強越好，以切實的結合其自身情況，做到具體問題具體分析。

3促進區域層面各類土地的整合。建設項目對的推進，是社

會經濟發展的必然結果，其必然需要大量的建設用地資源，但是在此過程中也存在不合理的地方，尤其是在當前建設用地存在可利用的背景下，更不應該去對耕地資源隨意占用。為此，國土規劃應該在增加建設用地規模，結構，布局和時序控制的基礎上，對于現有的建設用地內部進行優化整合。在農業結構調整層次上，國土規劃應該處理好區域產業發展之間的關系，保證在農業結構調整是在非耕地資源上進行的，以保證農業結構調整與農業用地資源之間關系的和諧化。對于生態建設項目來講，國土規劃應該采取更為有效的方式去促進天然資源的保護，并且積極將基本農田納入到保護范圍，處理好耕地保護和生態保護之間的關系。對于交通建設項目來講，堅持統籌兼顧的基本原則，結合交通用地需求，盡量以高架的方式去規避對于耕地資源的占有。

4強化不同區域之間的協調發展。傳統的國土規劃僅僅將國土規劃的范圍界定在行政區域范圍內，往往使得資源局限在一個區域，沒有真正實現區域資源的優化整合，或者說這僅僅是淺層次的國土規劃。因此，應強化不同區域之間的協調發展，形成利益補償機制。具體來講，需要積極做好以下幾個方面的工作：其一，落實分區管制制度，建立配套政策體系，保證編制主體功能規劃朝著科學和合理的方向發展；其二，建立健全的耕地保護利益補償機制，保證在各項建設中耕地資源占用的補償是合理的，這對于保證各方主體的利益是很有利的；其三，強化不同行政區域之間合作和交流，實現國土規劃耕地保護格局的構建。

四、結束語

綜上所述，我國耕地保護形勢隨著經濟社會持續較快發展而愈發嚴峻,究其原因,國土規劃長期缺位致使對耕地保護欠缺統籌考慮是一個重要因素。在未來較長一段時間內,我國耕地保護形勢都不容樂觀,這就迫切需要即將開展的新一輪國土規劃將耕地保護列為重要課題,并且通過國土規劃的開展促進分區管制和用途管制有效結合、統籌整合各類土地利用,以及構建區際協調發展和利益補償機制。相信隨著國土規劃將耕地保護納入其工作范圍中，其一定能夠發揮其在保護耕地資源方面的效能。

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