新加坡住房和公積金制度經驗教訓及啟示

摘要：新加坡以實施“居者有其屋”計劃解決國民住房問題而成為全球典范。新加坡政府通過制定政策，成立建屋發展局，滿足住房供應；通過嚴格準入退出機制，實現高效管理；通過公積金制度，奠定了社會保障基礎，也為住房建設和個人住房消費積累了資金。在資金運作過程中，政府通過發行債券等方式，使之良性循環?？偨Y汲取新加坡的經驗與教訓，我們的住房公積金制度目標將更清晰、更明確，單一的住房消費資金更有條件做足住房發展大文章。

關鍵詞：新加坡，住房，公積金，啟示

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）05-0075-80 收稿日期：2015-05-10

我國住房公積金制度是城鎮住房制度改革的產物，極具個人住房消費基金特色。每當我們研究探討其改革完善的時候，言必稱“新加坡”。原因很直接，我國的住房公積金制度是學習了新加坡的中央公積金制度之后建立起來的。在落實十八屆三中全會精神，研究公開規范住房公積金制度之時，有必要重新分析新加坡的住房制度和公積金制度，學習其經驗，汲取其教訓，使我國的住房公積金制度更具特色。

新加坡位于馬來半島最南端，地處太平洋與印度洋航運要道，是東南亞地區的一個島國，由于絕大部分是城市，故有“城市國家”之稱。由于他們重視生態環境如生命，使這個“水泥城”國家蒼翠盎然，綠蔭連綿，擁有了“世界花園城市”的美譽。新加坡擁有國土面積約700平方公里，人口500多萬，每平方公里多達7000人以上，成為世界上人口密度最大的國家之一。在歷史上，新加坡也曾有大部分國民“住房難”的痛苦經歷，1960年，新加坡剛剛脫離英殖民地統治，經濟社會發展都比較落后，國民的住房短缺十分嚴重。李光耀政府針對時弊提出了“居者有其屋”計劃：即通過建屋發展局修建組屋，幫助國民解決住房困難。經過50多年的努力以后，80%以上的國民住上了合適的住房。2008年，新加坡“居者有其屋”計劃獲得聯合國公共服務獎，成為全球解決國民住房問題的典范。筆者廣泛搜集材料，予以分析研究，力求從中得到啟示，為我國城鎮住房制度發展提供參考。

1 政府將解決國民住房問題作為基本國策

1.1 制定政策

“居者有其屋”本出自《孟子·梁惠王章句上》，被新加坡政府用上了。1959年，新加坡完全自治，此時“房荒”十分嚴峻，直接影響著社會的穩定。為此，新加坡政府提出一項基本國策，即“居者有其屋”計劃，主要就是政府出資組建房屋，簡稱“組屋”。幾十年的實踐證明：這是一項非常成熟、穩定、高效的公共住房保障制度，其特點是低房價、小戶型、可租可售，為鼓勵世代同堂、互相照顧設計相連組屋。所謂的可租可售，即指無力購房的低收入公民，可以租賃“組屋”，符合優先購房計劃的公民，不僅可以低價、更快、更容易購到組屋。所謂的低價，一般為市場價的50%。

1.2 建立機構

為了建立多層次住房供應體系，保障居民居住權，實現“居者有其屋”的目標，新加坡政府于1960年成立建屋發展局（Housing & Development Board，簡稱 HDB）實施“組屋”計劃。該局是公共住宅發展事務的政府機構，具有行政管理職能并代表政府行使權力，直屬國家發展部，作為一個獨立的非營利機構，其財政預算納入國家計劃。政府主導“組屋”的開發與建設，建屋發展局具體實施。值得一提的是，建屋發展局將中國唐朝著名現實主義詩人杜甫 “安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏，風雨不動安如山？”的詩句作為局訓。建屋發展局圍繞實現“居者有其屋”的目標，負責制定“組屋”發展規劃、施工建設、房屋的出售、出租以及房屋管理。

1.3 嚴格準入退出

由于價格低廉，要求購房的人很多，因此，新加坡政府嚴格審查購買者的資格。從準入機制、分配程序、需求層次，都有嚴格的規定，確保了“組屋”分配的公開、公平與公正。一個家庭只能擁有一套組屋，如果再購買新房子的話，舊組屋必須退出來。對于弄虛作假者，將會受到5000新元的罰款或6個月的監禁，更為嚴重者會兩者兼施。嚴格的制度安排對發揮有限的住宅資源作用提供了保證。

1.4 滿足多層次需求

新加坡人隨著收入增加，希望房子能夠更新換代，面積大一些，設計好一些好。建屋發展局將“組屋”建造的重點從一房式、二房式轉向了四房式、五房式，以滿足多層次住房需求。值得我們注意的是：雖然“組屋”的供給發生了變化，但是準入機制、分配程序和等級制度仍然十分嚴格。這就使得任何一個新加坡公民以及永久居住者，很容易就能買到住房，與此同時也大大抑制了投資投機性的住房需求。

1.5 重視管理

新加坡已經有超過80%的人口居住在“組屋”里，政府為此投入了大量的人、財、物力，每個階段的管理特征十分明顯。上世紀60年代以解決房荒為主；70年代以加強環境建設為主；80年代以建筑多元化和管理人性化為主；90年代以強化社區布局為主；本世紀開始，新加坡已經將完善社區管理提升到建設文明國家、建設和諧社會的戰略高度。

2 公積金制度發揮的作用

1953年，新加坡還是英屬殖民地時，就頒布了《中央公積金法令》，兩年后成立中央公積金局（Central Provident Fund Board，CPFB）專門負責公積金管理。在當時，公積金只是單一的儲蓄式養老保障制度，經過幾十年的發展，公積金制度已經成為包括養老、住房、醫療、家庭保護等綜合性的社會保障制度。

2.1 公積金是一種強制性的、長期性的、特殊的儲蓄制度

2.1.1 強制性

根據中央公積金法的規定，新加坡的每個雇員都須參加公積金制度，成為中央公積金局的當然會員。按規定，每個雇員（會員）須按月向中央公積金局繳納規定數額的公積金，其雇主也必須同時按月為雇員繳納規定數額的公積金。中央公積金局為每個會員開設公積金賬戶，強制其繳納，雇員及其雇主按期繳納的公積金全部存入雇員的賬戶內，雇主為雇員繳納的公積金可以進入生產成本。雇員、雇主都不得拒絕或者延遲繳納，否則，不僅如數補繳還會加罰利息。當會員存款賬戶達不到3萬新元的數額時，是不允許動用買房或作其他投資的。

2.1.2 長期性

新加坡的公積金存款具有長期儲蓄存款的性質，但是又與一般銀行儲蓄存款不盡相同：銀行儲蓄存款期限長短不限，由存款人決定；公積金存款只有在雇員退休后才可動用，會員無權決定公積金存款期限的長短。雖然允許公積金會員提前動用公積金存款用于購買住房或進行政府允許的投資，但仍然規定必須保留至少3萬新元的公積金存款余額，作為退休后的基本生活保障。

2.1.3 特殊性

與銀行儲蓄相比，公積金的特殊性十分明顯。主要表現在：第一，存款利率由中央公積金局規定，利率穩定且高于銀行；第二，公積金會員無權隨意支取公積金存款；第三，政府允許會員動用公積金存款進行金融投資，但必須是政府限定的投資對象；第四，公積金存款免繳所得稅。

2.2 從單一的“養老公積金”制度變成綜合性的社會保障制度

2.2.1 發展過程

1955年7月，新加坡政府立法建立了中央公積金制度，主要是向老年退休雇員提供基本生活保障。20世紀60年代起，中央公積金制度的保障功能逐漸增加。1968年，新加坡政府修改了中央公積金法，允許符合條件的低收入會員動用其公積金存款購買由政府住宅發展局建造的住房（所謂“組屋”），由于公積金存款享受免稅待遇，政府組屋出售價格優惠，所以這實際上是政府通過中央公積金制度向居民提供了住房福利。此后不久，政府又允許中等收入會員動用其公積金存款購買政府建造的住房。1977年，政府將過去的公積金存款賬戶分成普通賬戶和特種賬戶兩個部分，各占公積金存款額的96.8%和3.2%，特種賬戶存款只允許會員在年滿55歲以后，或殘廢，或永久離境，或死亡時支取。普通賬戶存款則允許會員購買政府組屋以及作其他投資。1984年，政府又開設醫療保健賬戶，允許會員動用公積金存款支付會員本人及其直系親屬的醫療費用，當時僅限于在政府醫院的治療，1986年擴展到私人醫院，同時允許會員動用公積金存款購買家庭保險等。1985年時，普通賬戶存款和醫療保健賬戶存款占公積金存款的20%。這樣中央公積金制度就變成了包括老年、殘廢保障以及遺屬撫恤的住房福利、醫療保障和家庭保障等在內的綜合性社會保障制度。由于社會保障范圍的不斷擴大，資金需要量也大幅度增加，因此中央公積金局不斷提高公積金在雇員工薪收入中所占比率。

2.2.2 公積金繳存比率

1955年僅為10%（雇主、雇員各為5%），1970年升至16%（雇主、雇員各為8%），1971年達到20%（雇主、雇員各為10%），1974年升至30%（雇主、雇員各為15%），1981年達到42.5%（雇主為20.5%，雇員為22%），1984年、1985年竟高至50%（雇主、雇員各為25%），1986年下調至35%，但1991年又調高至39.5%。公積金的規模因而大幅度增加，1955年，公積金繳交額只有900萬新元，1970年達1.56億新元，1980年達23億新元，1985年達60億新元，公積金存款余額1955年為900萬新元，1970年達7.77億新元，1980年達96億新元，1992年達478億新元。這樣才能夠應付社會保障開支的需要。

2.2.3 調節經濟的手段

這主要反映在公積金比率的調整上。由于公積金會員人數占新加坡人口的大多數，公積金存款額在國民生產總值中占有相當比重，公積金比率又達到很高的水平，也就有了政府運用調整公積金比率來調節經濟的基礎。新加坡政府認為要抑制經濟增長時，即調高公積金比率，要刺激經濟增長時，即調低公積金比率。如1985年，新加坡出現了經濟不景氣，政府就于1986年將公積金比率由1985年的50%調低至35%，其中雇主繳納比率由1985年的25%調低至15%，對刺激經濟增長產生了積極的作用。政府采取調低或調高，微調或大調的不同方式來實現政府不同的經濟調節目標。

2.2.4 獨立于財政之外

基于新加坡典型的城市國家特色，公積金繳交率、負擔主體、會員權益等在全國都是相同的，中央政府通過中央公積金局統一組織資金的匯集和運用。中央公積金局是一個獨立的、單獨核算的、自負盈虧的、半金融性質的專門機構，同財政部以及其他行政部門無任何隸屬關系，它專門負責組織公積金的匯集、結算、使用、儲存等，不受其他任何政府行政部門的干擾。財政部無權動用公積金存款；公積金存款也不作為財政收入，如果財政出現虧空，政府只能通過發行債券的方式，由中央公積金局購買，來滿足政府的資金需要。這種“權錢”合一的管理體制與運行機制，對于公積金的穩定增長以及支出控制十分有利。

2.2.5 住宅建設資金的良性循環

長期以來，政府以國家投資局的名義發行債券，通過發行債券從中央公積金局獲得巨額資金，使公積金轉為由政府支配的資金。中央公積金局積累的公積金存款，其余額的90%都用于購買政府發行的債券，如1987年，公積金存款余額為314億新元，其中298億新元用于購買政府債券，占全部公積金存款余額的95%。政府以這種方式獲得的資金主要用于興建住房和建設道路、機場、港口、碼頭等公共基礎設施。其中貸放給住宅發展局的債券達60%以上，這是公積金轉化為住房建設資金的主要方式，使政府籌集到了足夠的住房建設資金。住宅發展局以這筆資金置地、建房，支付住房建筑承包商的工程款項。住房建筑承包商則同時將建成的住房交給住宅發展局，住宅建筑承包商還可以從中央公積金局取得貸款來建房，獲得工程款項后即歸還貸款本息于中央公積金局。由于有中央公積金局的資金融通，使大批住房得以興建，同時，中央公積金局許可居民提取相當于房價款20%的公積金支付購房首付款，許可居民逐月提取公積金支付銀行貸款本息。居民獲得貸款后即向住宅發展局購買住房，住房所有權轉到居民手中，資金則流到住宅發展局，住宅發展局將其交與政府，政府運用其償付債券本息，中央公積金局投放出去的資金又收回來了。中央公積金局又可繼續向住房建設和購買者提供資金，形成資金的良性循環。這就是新加坡的中央公積金制度在實現“居者有其屋”中發揮的使國家建得起房，老百姓買得起房的重要作用。

3 得到的啟示

新加坡的“居者有其屋”計劃和中央公積金制度成就了新加坡人的住房，也活躍了新加坡的房地產市場，使新加坡人經歷了從滿足基本居住需求→不斷改善居住質量→擁有住房產權的住房夢。其中最深的感受：

一是二者相互依存、滾動發展?！熬诱哂衅湮荨庇媱澮蕾囉谥醒牍e金向住房建設融資，向購房者貸款，助推了“居者有其屋”計劃的實現。

二是公積金存款利息高于銀行存款利息，政府發行債券的平均利率依法適當返還繳存人賬戶，使繳存人容易接受。

三是公積金雖不能任意提取，但可以對政府指定項目進行投資，其收益打入繳存者個人公積金賬戶，其投資風險也由繳存者個人承擔，為繳存人提供了運營公積金的環境。

四是配套齊全、交通便捷、環境優雅，由于新加坡長期奉行以人為本的建設理念和嚴格的土地使用規劃，使所有的居民區生活便利度高度一致。非常有利于居民的出行、工作、生活。

五是嚴格的實施政策，為實現“居者有其屋”計劃和推行公積金制度提供了保證，其政策規定一個家庭只能擁有一套組屋，如果再購新房子，組屋必須退出，對于弄虛作假騙購騙租者，會受到或罰款或監禁或兩者兼施的懲罰。對于應繳未繳遲繳公積金的，不僅限期補繳，而且會加罰利息。

六是建立公積金的目的不僅僅停留在為繳存者個人提供社會保障上，更深遠的作用在于為國家積累了可供借貸循環的建設資金，是一種多方共贏的戰略國策。

從上述六點感受中得到如下啟示：

我國是擁有14億人口的泱泱大國，又值城鎮化快速發展之時，住房情況極其復雜。但是，我們的住房公積金制度目標比較新加坡而言是清晰的、明確的，是單一的住房消費資金，比照新加坡更有條件做足住房發展大文章。

一是明確消費層級，向基本住房需求傾斜、鼓勵改善性住房需求。其前提條件是國家應設定符合國情的住房標準，以此判斷住房公積金的支持力度。越是低于基本住房標準的，住房公積金支持力度越大，否則，或減弱支持力度或不予支持。

二是保護繳存人利益。一方面要方便繳存人使用提取，在服務與管理上做文章。另一方面要改革現行計息辦法，實施高于銀行同期利率的政策，使繳存人有受益感。這樣，相對騙提騙取之事就會減少或不再發生。

三是激活繳存余額，為繳存人“理財”。截至去年底，全國住房公積金余額3.7萬億元，如此巨額資金沉睡，于國于民都是巨大的浪費。借鑒新加坡政府發行債券的辦法，以良性循環為目的地盤活和統籌使用這些資金，既可以解決國家保障性住房建設及其他基本建設資金之不足，又可以讓繳存人從中獲益，同時，也發揮出了“有效支持經濟增長，更好地惠民生、助發展”的作用。

四是合理控制住房公積金的繳費率。據報道， 2014年6月10日新加坡爆發了大規模集會，抗議政府的公積金養老制度，其中一個重要原因就是：“收入越高，其存入的公積金就越多，享受到的社會保障也就越全面，反之則社會保障越差。如此無形中就會導致‘富者更富，貧者更貧怪相的出現，在一定程度上拉大了收入分配差距”。從當前我國歸集住房公積金的狀況分析：省內不統一、市內不統一、行業內不統一，單位內也不統一，且差距是相當大的，甚至成為某些單位的避稅工具。合理控制住房公積金的繳費率，對發展住房公積金制度、促進社會和諧是十分有益的。

參考文獻：

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4.李玉福.住房公積金貸款的探索和思考.金融經濟.2014.4

作者簡介：

張世涵，天津大學管理科學與工程專業在讀博士，高級經濟師，天津房地產學會會員，供職于天津市住房公積金管理中心法規處。