推進環京津貧困帶保護性開發的國際借鑒

◎文/李真 楊勇

推進環京津貧困帶保護性開發的國際借鑒

◎文/李真 楊勇

環京津貧困帶隸屬燕山——太行山集中連片特困地區，緊鄰京津，是典型的大都市周邊生態抑制型貧困區域，其所屬的22個國家級貧困縣中，大部分自“八七扶貧攻堅計劃”以來就戴上了國家貧困縣“帽子”，至2004年亞洲開發銀行技術援助項目《河北省發展戰略研究》提出“環京津貧困帶”概念，遂廣受社會關注，也因此獲得了更多的減貧資源。但總體來，環京津貧困帶遠未擺脫貧困，并面臨越來越大的資源環境壓力。從國際上看，諸如美國、日本和法國等發達國家，都曾遭遇嚴重的區域發展不均衡問題，在推進集中連片貧困地區進行保護性開發方面積累了許多有益經驗，值得環京津貧困帶學習借鑒。

環京津貧困帶發展現狀與形成原因分析

環京津貧困帶涵蓋3個地級市、22個國家級貧困縣，分別為承德市的承德、平泉、隆化、豐寧和圍場5縣，張家口市的宣化、張北、康保、沽源、尚義、蔚縣、陽原、懷安和萬全9縣以及保定市的淶水、阜平、唐縣、淶源、望都、易縣、曲陽和順平8縣。該區域貧困面積大、程度深，致貧原因復雜，過去十幾年來雖得到國家、省市的幫扶，仍難以跨越貧困陷阱。1.發展現狀

1.發展現狀

環京津貧困帶的貧困落后表現在三個方面：一是貧困程度深。22縣人均地區生產總值不到河北省平均水平的一半，不及京、津的1/5；各縣農民年人均純收入多在5000元以下，調查顯示貧困發生率為43%，貧困集中度相當高?；鶎迂斦埠堋柏毨А?，22縣平均財政自給率為23.3%，財政收支矛盾尖銳。二是資源流失嚴重。自然資源退化與破壞，表現為草原退化、土地沙化和山區石化等，加之多年干旱少雨，貧困人口在脆弱的環境下追求生計。人力資源匱乏，表現為居民整體教育水平較低，村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯。三是基礎設施薄弱。交通、醫療、文化和通信設施等都存在欠賬現象，農田水利設施滯后，村民住房條件普遍較差。

2.形成原因

歷史上，環京津貧困帶所屬的縣市發展水平曾與京津郊區縣相當，后來由于多方面原因拉開發展差距，其形成固然有地處山區發展天然受限的原因，在很大程度上還是發展機會喪失與“被剝奪”的結果。區域經濟與資源環境之間相互作用，又相互制約，關系紛繁復雜。借鑒系統動力學的因果關系與反饋回路，較直觀地呈現環京津貧困帶形成與長期存在的原因（見圖），可以看出，該區域已經形成一個“經濟滯后（人民收入低）-生態環境壓力大-經濟更加滯后”的惡性循環。

（1）環京津貧困帶緊鄰快速發展的京津大都市，受到的抑制作用大于帶動作用。作為首都北大門，環京津貧困帶一些市縣對外開放晚，經濟起步晚。如張家口到1995年、承德豐寧縣到1998年才獲準對外開放，滯后十幾年。之后，在我國快速城鎮化過程中，在京、津大都市的“虹吸作用”之下，環京津貧困帶縣市的大量資金、人力等要素流向京、津地區，影響了當地經濟發展與城市建設。

（2）區域自然本底較差，加上承擔大區域生態涵養、生態屏障功能，屬于限制開發區，發展受到遏制。環京津貧困帶生態環境負擔比較重，過去由于過墾、過牧造成的生態破壞難以修復，影響至今。加之區域承擔了繁重的生態產業建設任務，許多原有項目關、停、轉，新上項目受限，又得不到足夠的補償，區域經濟與人民收入自然提升緩慢。

環京津貧困帶形成的原因分析

（3）經濟滯后對資源環境產生不利影響。由于經濟滯后，貧困帶縣市發展所需的財政資金不足，拖累地區基礎設施建設與公共服務供給，在市場競爭中處于不利地位，對企業、項目缺乏吸引力，難以承接先進地區的產業轉移，也導致不少扶貧項目難以成活。由于經濟滯后，區域能夠提供的就業崗位有限，人們難以擺脫對土地、森林等自然資源的依賴，更不會積極投身生態環保事業，使扶貧與生態建設效果都大打折扣。

環京津貧困帶的貧困已經積重難返，對區域進行大規模的扶貧開發又須“投鼠忌器”——經濟發展不能以破壞環境為代價。這個區域很難憑借自身乃至河北省的力量來實現脫貧，必須借助強大的外力，深入實施保護性開發建設，一方面要發展經濟，提升人民收入與地方財力；另一方面要做好生態建設與環境保護工作，使經濟發展不影響生態涵養、生態屏障功能的發揮。

國外對落后地區進行保護性開發的做法與成效

目前，美國、日本和法國等國家都有一些經典案例，或解決了區域性的貧困與生態退化交織問題，或在保護環境的前提下推動了落后區域的趕超式發展，其積累的一些經驗可以為我國所用，為扶持環京津貧困帶發展提供啟示和借鑒。

1.美國對阿巴拉契亞地區的生態修復與開發

阿巴拉契亞地區曾是美國最大的煤炭產區、第二大產鹽區和第三大生鐵產區，但在第二次工業革命中落伍，淪為美國最貧窮的地區，且早期濫墾濫伐引致的水土流失、采煤燃煤帶來的空氣污染等惡果顯露，地區經濟社會陷入貧困與環境退化的惡性循環。1960年，阿巴拉契亞地區人均收入為1400美元，相當于美國人均收入的73.6%，有高達 30.7%的家庭生活在年收入3000美元的貧困線以下。

美國于1965年制定了《阿巴拉契亞地區開發法案》，并依法成立“阿巴拉契亞地區委員會”，推動區域扶貧開發工作。針對阿巴拉契亞地區偏遠閉塞、自然環境惡劣、基礎設施落后和缺少中心城市帶動等問題，扶貧開發主要從四個方面發力：一是大手筆建設公路等基礎設施，給脫貧創造必要的交通條件。阿巴拉契亞地區委員會批準建立長達3782公里的公路網絡，后增至4868公里；非公路項目則主要集中在社區公共設施、能源和企業發展以及教育和醫療設施建設等方面。二是治理生態環境。采取強有力的措施來治理和改善地區環境，涉及土地復墾、水凈化、大氣凈化和酸雨控制等諸多方面。三是培育經濟增長中心。把阿巴拉契亞地區劃分為68個專區，每個專區重點扶持一個有基礎、有潛力的城鎮，使之成為區域增長中心。四是發揮資源優勢，發展壯大旅游產業，給當地居民帶來更多就業機會。

這種以改善經濟環境為主的間接扶貧開發模式，效果不會立即顯現，但對區域長遠發展有裨益，推動阿巴拉契亞地區不斷縮小與其他地區的發展差距。1969-1977年8年間，阿巴拉契亞地區人均收入接近翻一番，相當于全國人均收入的比重增至88.4%，并吸引移民不斷回流，標志著區域發展活力與吸引力的回升。

2.日本對北海道地區的保護性開發

北海道地處日本北端，面積8萬多平方公里，由于氣候寒冷、土地貧瘠和人煙稀少，曾是日本最落后的地區。二戰后，日本為恢復經濟、安置退伍士兵等，加快了北海道地區的開發。北海道開發是依據法律和規劃進行的分階段、有序開發。1950年，日本頒布《北海道開發法》，并建立了“北海道開發廳”（中央機構）和“北海道開發局”（地方機構），形成了中央直轄、地方輔助的開發體制。1952-2007年間，日本共實施了六期北海道綜合開發規劃，目前實施的是2008年頒布的《引導地球環境時代的北海道綜合開發新計劃》，每期規劃都有明確的階段性目標和任務，且注重連續性和遞進性，形成了完整的規劃體系，并與日本的全國性開發規劃相配套，保障了北海道綜合開發的順利進行。

日本政府對北海道開發給予了大量財政金融支持。北海道除享受針對落后地區開發的全國性財政稅收優惠政策外，還享受特殊優惠政策。如成立政府金融機構“北海道東北開發公庫”，專門對北海道的綜合開發項目提供長期低息貸款等資助，截至1998 年累計融資4.8 萬億日元，有力促進了北海道的開發與發展。日本政府還將大量資金投向北海道的基礎設施領域。1963-1997年，北海道開發事業費中，用于公路、鐵路、港口和機場等項目的費用占50%左右，由此建立起北海道內及北海道與本州之間的綜合交通體系。

北海道在開發過程中，非常注重生態環保。開發之初，大量開采煤炭資源和開墾農田、發展工業等，給北海道帶來不小的環境壓力。北海道及時調整產業結構，重點發展農、漁、旅游和物流等，形成第一、第三產業的比較優勢，第二產業在區域經濟中的比重則低于日本平均水平，降低了經濟發展對資源環境的壓力。20世紀90年代初，北海道地區三次產業結構為5.5∶24.6∶69.9，同期日本產業結構為2.3∶39.4∶58.3。同時加強污染治理與生態修復，實施了網走湖水污染治理、茨戶川水質改善、景區垃圾無害化處理、道路防雪林建設等項目。

目前，北海道生產總值達到20萬億日元，經濟規模與芬蘭、愛爾蘭等歐洲國家相當；整個區域保有日本25%的耕地，森林覆蓋率達到71%，成為日本主要的糧食、畜產品和海產品的供給基地和旅游療養勝地。

3.法國對西部欠發達地區的開發

二戰后，法國區域經濟不平衡加劇，東西發展差距拉大，擁有巴黎、里昂和馬賽等主要大城市的東部內陸地區被稱為“富裕的工業法國”，而以農牧業為主的西部地區由于資源貧乏、交通落后，淪為“貧困的農業法國”，人均收入比全國平均水平低30%-35%。為縮小發展差距，20世紀60年代起，法國將國土開發的重點轉向欠發達地區，促進經濟活動和公共設施等向西部地區轉移配置。

（1）大力振興農村地區。一是推動農業規?；?、現代化。出臺“農業指導法”，通過稅收優惠政策等，鼓勵農村土地集中及富余勞動力退出土地經營，促使農場數量減少與規模擴大；實施“農場現代化開發計劃”，對農場購置農機、新建畜舍等提供低息貸款。二是發展農村文教事業。三是提升農村發展環境。在國家預算中專列“農村發展整治基金”，斥巨資打通農村和落后地區的公路、鐵路網，完善各類公用設施。

（2）鼓勵企業和人口落戶欠發達地區。設立“地區開發津貼”，對搬遷到落后地區的企業給予扶持，包括提供低息貸款、實施免稅政策、提供高達64%的拆遷補貼以及降低土地能源收費等；還對到落后地區安家的青年給予安家補貼。與此同時，通過強制性的“工業分散”法令，限制工業和人口繼續向發達地區、大城市集中。西部的布列塔尼等地區從中受益，到20世紀70年代基本實現了工業化，與東部發展差距不斷縮小。

國外經驗對環京津貧困帶開發與減貧的啟示

落實京津冀協同發展重大國家戰略，加快環京津貧困帶的保護性開發勢在必行。從該區域的發展現狀、致貧原因出發，借鑒美國、日本和法國等國家推動落后地區發展的有益經驗，未來推動環京津貧困帶開發與減貧應從5個方面努力：

1.強化規劃引導

環京津貧困帶開發需要配套制訂詳盡、具體的發展規劃或者行動計劃，如日本北海道地區的綜合開發規劃。在規劃中，應對區域產業發展、基礎設施建設、公共設施配套和生態環境建設等都作出精細化的部署，將脫貧與開發的目標分年度細化，扶持舉措落實到每一個貧困村。

2.提升基礎設施

美國、日本和法國的經驗都表明，基礎設施建設是區域減貧的重要抓手。通過前期扶貧，環京津貧困帶大部分地區實現了村村通公路、廣播電視與通訊信號覆蓋等，扶貧成果需要繼續鞏固。加快建設一批基礎性、公益性重大項目，如完善高速路網、鼓勵有條件的城市供水管網向農村延伸、推進貧困村電網改造升級、擴大農村危房改造試點等，進一步改善貧困帶生產生活條件。

3.加大扶貧力度

我國過去的扶貧，資金使用范圍太大，但單個貧困縣、貧困村得到的資金少，難以彌補資金缺口，加之地方財力薄弱，配套困難，扶貧資金的效益很難發揮。當前，環京津貧困帶的扶貧已經進入攻堅階段，必須克服總體投入不足、扶持力度不夠的問題。一方面，爭取中央、省級加大對環京津貧困帶的扶貧投入。當前，如環京津貧困帶的大型基礎設施項目，應實行國家財政全額投入，不增加貧困縣配套負擔，不增加貧困農戶負擔。另一方面，完善京津冀區域生態補償制度，合理評估環京津貧困帶所提供的水源涵養、風沙阻隔等生態服務的價值，爭取京、津給予更多的生態補償。

4.導入綠色產業

合理開發當地資源，因地制宜發展特色產業，是美國阿巴拉契亞地區、日本北海道及法國西部地區的共同選擇。環京津貧困帶要穩定脫貧，也必須依靠發展產業，找到一條綠色經濟發展之路。充分利用環京津貧困帶的區位優勢，承接京津產業轉移，對符合環保要求的企業到貧困帶投資興業給予優惠政策。依托緊鄰京津市場的優勢，大力發展畜牧、蔬菜、果品和雜糧等特色農業，推廣節水農業、生態農業，拓展農業深加工鏈條，建設現代農業產業園。利用良好的自然生態條件，發展鄉村旅游、生態休閑和健康養老項目等，帶動貧困農戶就業增收。

5.重視生態環境建設

區域開發不能以生態環境為代價，而應通過生態建設提升區域環境容量、抵御自然災害能力等。如日本在新一期的北海道綜合開發規劃中，明確提出“山清水秀的北國大地——建設美好而又可持續發展的北海道”的戰略目標。環京津貧困帶應繼續加強以水土保持、生態資源蓄積、小流域治理為重點的生態建設，加快實施農村清潔工程、再生能源利用工程等，在扶貧攻堅過程中改善區域生態環境，更好地承擔起生態涵養、生態屏障功能。

*本文系國家自然科學基金資助項目《大都市周邊生態抑制型貧困區減貧機制研究——以環京津貧困帶為例》（編號：71203016）的階段性成果

作者單位：（李真，北京市社會科學院中國總部經濟研究中心；楊勇，運城學院經濟管理系）