淺談現(xiàn)階段農(nóng)地制度的創(chuàng)新及其對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用

常穎

摘 要：健全合理的農(nóng)地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為了更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，有效地解決三農(nóng)問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，必須不斷地對(duì)農(nóng)地制度進(jìn)行革新探索，尋找最合適的發(fā)展模式。在此基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)階段農(nóng)地制度的現(xiàn)狀，并著重對(duì)如何進(jìn)行農(nóng)地制度創(chuàng)新來促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；改革創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）13-0020-02

引言

土地既是農(nóng)民最可靠的社會(huì)生活保障，也是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，這也決定了土地在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著特殊的地位。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度體系基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度，它的創(chuàng)新格局的選擇與制度績(jī)效的優(yōu)劣對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)有著十分顯著的作用。農(nóng)村土地制度的不合理以及土地制度的創(chuàng)新跟不上時(shí)代的要求，將會(huì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的重大障礙。

一方面，我國(guó)實(shí)行的土地兩權(quán)分離、家庭承包責(zé)任經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村土地制度的土地新政策，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的國(guó)情和發(fā)展的要求，解放了生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，20世紀(jì)90年代后，由于農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的相對(duì)滯后以及農(nóng)村土地制度運(yùn)行的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致了農(nóng)民收入增長(zhǎng)滯緩、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)波動(dòng)、農(nóng)村社會(huì)落后的三農(nóng)問題，嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，從國(guó)家發(fā)布的眾多農(nóng)業(yè)的政策來看，雖然各個(gè)政策文件各有偏重，但農(nóng)村土地制度的改革創(chuàng)新始終是強(qiáng)調(diào)的重要環(huán)節(jié)。例如中央政府對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制地位的肯定，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)土地承包期限的延長(zhǎng)以及對(duì)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重視等具體政策都體現(xiàn)了農(nóng)村土地制度的改革創(chuàng)新的重要性。

一、農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村土地制度中存在的問題主要表現(xiàn)有：首先，土地所有權(quán)主體不明確，耕地資源大量流失和浪費(fèi)。我國(guó)《憲法》規(guī)定：城市的土地歸國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除了由法律規(guī)定的屬于國(guó)家外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地屬于集體所有。由此可以看出，土地所有權(quán)是歸集體所有，但未能具體指出是屬于村農(nóng)民集體還是鎮(zhèn)農(nóng)民集體，或者是其他形式的農(nóng)民集體。這種土地所有權(quán)主體的虛化導(dǎo)致了農(nóng)民合法土地權(quán)益被侵犯、非法占用耕地使得土地閑置等不良現(xiàn)象，是土地的利用率很低，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。其次，土地使用權(quán)不穩(wěn)定，縮短了土地投資時(shí)間。以土地為載體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益的獲得都要通過轉(zhuǎn)化對(duì)土地的投入來獲得，這個(gè)轉(zhuǎn)化的實(shí)現(xiàn)需要一定的時(shí)間。一般對(duì)土地的投入不能當(dāng)期全部收回，剩余部分轉(zhuǎn)化為土地肥力，以提高后期的農(nóng)產(chǎn)品豐收率方式逐漸完成對(duì)投入的回收。但由于人口變動(dòng)以及相應(yīng)的對(duì)農(nóng)地調(diào)整的政策等導(dǎo)致的農(nóng)地使用權(quán)不穩(wěn)定會(huì)刺激土地使用者采用不良的掠奪式的生產(chǎn)方式來追求短期利益，這樣土地就成了人們追求經(jīng)濟(jì)利益的犧牲品，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。最后，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的缺乏，阻礙農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)土地制度變革的經(jīng)驗(yàn)說明了規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)村土地制度隨生產(chǎn)力的發(fā)展下的必然趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，大規(guī)模地進(jìn)行農(nóng)田水利基本設(shè)施建設(shè)、病蟲害的防治、機(jī)械的使用等形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)能有效地提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。而在我國(guó)廣大的農(nóng)村，村民在紛紛踏入其他能獲得更高收入的非農(nóng)行業(yè)時(shí)，仍把土地作為自己的最保險(xiǎn)的后路，加上傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)觀念牢固，使得他們不愿意將自己的土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓出去，最終不但導(dǎo)致土地的粗放型經(jīng)營(yíng)普遍以及土地資源的浪費(fèi)，更給土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)帶來了消極影響。

二、加速農(nóng)地制度創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建立社會(huì)主義新農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必須始終堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖，即堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、同分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制不動(dòng)搖，必須進(jìn)一步穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。不僅是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。農(nóng)村土地制度的改革創(chuàng)新必須要在堅(jiān)持現(xiàn)有制度的原則下，對(duì)其不合理之處進(jìn)行改善和創(chuàng)新性探索，具體可以從以下做起：

1.進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保農(nóng)民的主體地位。農(nóng)村土地歸集體所有中土地的具體所有者比較虛化，為此我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)在保障國(guó)家和集體必要產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步科學(xué)合理地界定國(guó)家、集體和農(nóng)民三者間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，真正區(qū)分土地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)益和處分權(quán)益，賦予農(nóng)民對(duì)承包土地更多的諸如抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃等權(quán)益，并通過確權(quán)登記等方式強(qiáng)化農(nóng)民的所有權(quán)，真正確立農(nóng)民在土地制度中的主體地位。

2.穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。適度延長(zhǎng)農(nóng)民對(duì)土地的承包期限。現(xiàn)行的土地承包政策規(guī)定承包期限為三十年不變，現(xiàn)實(shí)生活中，土地調(diào)整的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，這不僅阻礙了對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期投入和規(guī)劃，還妨礙著農(nóng)村土地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)農(nóng)民對(duì)土地的承包期限，集體經(jīng)濟(jì)組織通過與農(nóng)戶簽訂合同把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交給農(nóng)戶，使農(nóng)民擁有土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得以穩(wěn)定才能使農(nóng)民合理科學(xué)地安排農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，克服短期掠奪式的行為，更好的保護(hù)耕地，提高對(duì)土地的利用率，進(jìn)而增加產(chǎn)量，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.探索農(nóng)地使用方式的創(chuàng)新。我國(guó)的大部分農(nóng)村地區(qū)都存在著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，農(nóng)村廣大的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向大城市及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使得廣大土地被閑置或者被存放的經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象。在這種形式，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在不違背家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任經(jīng)營(yíng)管理的原則下，探索新的土地使用方式以適應(yīng)此國(guó)情。目前有些先進(jìn)的地區(qū)已經(jīng)開始試行歲農(nóng)地的信托管理，利用農(nóng)地信托機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)，把大量閑置的土地或者不能全心務(wù)農(nóng)的土地流轉(zhuǎn)給需要土地的農(nóng)戶，以此來增加農(nóng)民的土地收入。

4.加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)地的監(jiān)管。合理有效的政府監(jiān)管有利于農(nóng)地制度各項(xiàng)改革創(chuàng)新措施的落實(shí)。目前我國(guó)政府對(duì)農(nóng)地的監(jiān)管力度不夠，相應(yīng)的監(jiān)管體系不夠完善，導(dǎo)致了農(nóng)民合法的土地權(quán)益被侵害，大量的耕地被挪作他用。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)不斷地完善各種監(jiān)管政策措施，并積極利用現(xiàn)代化信息技術(shù)加強(qiáng)對(duì)土地在流轉(zhuǎn)和使用過程中的監(jiān)督管理，嚴(yán)厲打擊各種對(duì)農(nóng)地的違法違規(guī)行為，為我國(guó)土地制度的各項(xiàng)改革創(chuàng)新措施的實(shí)施保駕護(hù)航。

5.建立健全農(nóng)地制度法律法規(guī)。隨著我國(guó)社會(huì)主義法制社會(huì)的建設(shè)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，人們的民主法治觀念逐漸增強(qiáng)。土地制度是保障農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的最根本制度，為此，應(yīng)當(dāng)從法治角度為農(nóng)地制度的完善提供強(qiáng)有力的支撐。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地制度相關(guān)法律法規(guī)的立法工作的重視，對(duì)農(nóng)地制度的實(shí)行及創(chuàng)新等做出明確規(guī)定，使農(nóng)地制度的實(shí)施和創(chuàng)新有法可依。

結(jié)語

完善農(nóng)村土地制度，進(jìn)行農(nóng)地制度的改革創(chuàng)新，有利于更好地使用土地資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的增長(zhǎng)，有利于增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善農(nóng)民貧困的沈國(guó)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久健康發(fā)展奠定穩(wěn)定的基石。

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[責(zé)任編輯 吳高君]