“后農業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構法定職能的表達與實踐——以M鎮(zhèn)為例

吳 艷

（云南交通職業(yè)技術學院社科部 云南 昆明 650101）

“后農業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的職能存在于法律制度的規(guī)定之中，也存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的工作實踐之中。因此，有必要從文本制度的規(guī)定和現實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的實踐的視角，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能進行比較分析，從而對其進行準確定位。

一、“后農業(yè)稅時代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構法定職能

2004年《地方組織法》第九條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會職能進行規(guī)定，即（一）在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行；（二）在職權范圍內通過和發(fā)布決議；（三）根據國家計劃，決定本行政區(qū)域內的經濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設計劃；（四）審查和批準本行政區(qū)域內的財政預算和預算執(zhí)行情況的報告；（五）決定本行政區(qū)域內的民政工作的實施計劃；（六）選舉本級人民代表大會主席、副主席；（七）選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長；（八）聽取和審查鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的工作報告；（九）撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當的決定和命令；（十）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；（十一）保護各種經濟組織的合法權益；（十二）保障少數民族的權利；（十三）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的法定職能主要有發(fā)布權、審查和批準權、決定權、選舉權、撤銷權、保護權和保障權等。第六十一條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能進行了規(guī)定，即：（一）執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發(fā)布決定和命令；（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內的經濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；（三）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；（四）保護各種經濟組織的合法權益；（五）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。由此看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構法定職能主要有執(zhí)行權、保護權、保障權等。與此同時，隨著農業(yè)稅的取消，標志著我國農村改革進入了一個新的階段，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內容的綜合改革由此拉開了序幕。溫家寶在2005年中央農村工作會議上的講話中提出：“推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的出發(fā)點和目的，是為了轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能，加強社會管理和公共服務，說到底是為了更好地發(fā)揮行政效能，更好地為“三農”服務”。與此同時，在講到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革試點中，溫家寶提出要著力抓好三方面工作之一就是：“抓轉變職能，努力建設服務型、法制型政府。要按照有所為、有所不為的原則，適當調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經濟管理上的職能。切實把工作重點從直接抓招商引資、生產經營、催種催收等具體事務轉到對農戶和各類經濟主體進行示范引導、提供政策服務以及營造發(fā)展環(huán)境上來。同時要努力提高社會管理和公共服務水平。按照依法行政的原則，宣傳、落實好黨和國家的政策、法律，規(guī)范自身的行為，保障農民的合法權益，維護農村社會穩(wěn)定，鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎”。這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能轉變指明了方向。接著，2006年9月，溫家寶在國務院召開全國農村綜合改革工作會議發(fā)表了重要講話中強調：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構要重點強化三方面的職能：一是為農村經濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，二是為農民提供更多公共服務，三是為農村構建和諧社會創(chuàng)造條件。同時，要把不應該由政府承擔的經濟活動和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。”2006年10月8日國務院發(fā)布了《國務院關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》中強調：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構要重點強化以下職能：穩(wěn)定農村基本經營制度，維護農民的主體地位和權益，組織農村基礎設施建設，完善農業(yè)社會化服務體系；加快農村社會事業(yè)發(fā)展，為農民提供更多的公共服務；加強社會管理，開展農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩(wěn)定；推動農村民主政治建設和村民自治，提高農民的民主法制意識”。2009年1月27日中共中央辦公廳國務院辦公廳《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的指導意見》中涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能改革指導意見提出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)要貫徹落實好黨和國家在農村的各項方針政策和法律法規(guī)，做好農業(yè)、農村、農民工作。現階段，應主要圍繞促進經濟發(fā)展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩(wěn)定，推進基層民主、促進農村和諧四個方面全面履行職能。不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要結合實際，確定工作重點。要把經濟工作的著力點放在營造良好的發(fā)展環(huán)境、扶持典型進行示范引導上來，提高經濟發(fā)展的質量和水平。做好鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，推動產業(yè)結構調整。加強農村基礎設施建設和新型農村服務體系建設，落實強農惠農措施，著力解決群眾生產生活中的突出問題，切實維護農民合法權益。尊重農民的生產經營自主權，不得干預企業(yè)的具體生產經營活動。要著力增強社會管理和公共服務職能。拓寬服務渠道，改進服務方式，通過“一站式”服務、辦事代理制等多種形式，方便群眾辦事。推進依法行政，嚴格依法履行職責。綜合發(fā)揮人民調解、行政調解和司法調解的作用，及時化解農村社會矛盾，確保社會穩(wěn)定。指導村民自治，推動農村社區(qū)建設，促進社會組織健康發(fā)展，增強社會自治功能。上級黨委、政府要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉變職能創(chuàng)造條件。增加財政投入，切實保障工作經費，增強鄉(xiāng)履行職責的能力。依法賦予經濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)相應行政管理權限。嚴格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導的“一票否決”事項，堅決清理和規(guī)范各種評比達標表彰活動。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核由縣級黨委、政府統一組織，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的事項，不得列入考核范圍。上級部門派駐或設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構，要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的統一指導和協調，要創(chuàng)新服務方式、提高服務質量。”[1]

二、“后農業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能的實踐

農業(yè)稅取消之后，M鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的實際職能運行的怎樣呢？筆者對M鎮(zhèn)進行調查發(fā)現：其一，M鎮(zhèn)和我國大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，都實行上級黨委管理下級干部的辦法。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人也進行選舉，但是在選舉時大多依據上級黨委的意志進行投票。其二，農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的工作基本上是隨著上級中心工作走，跟著縣里下達的任務忙，圍著檢查考核轉，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構無心履行社會管理和公共服務職能。其三，新的工作任務增加。農業(yè)稅取消之后，M鎮(zhèn)政府不用再催交農業(yè)稅，在原來的計劃生育、綜治維穩(wěn)、烤煙、招商引資、安全生產等工作基礎之上又增加了一些新任務，例如：新農村建設、新農合、養(yǎng)老保險和低保等等。其四，責任狀管理被普遍使用。由于壓力型體制和政府行為的慣性，每年縣里都要以責任狀形式向M鎮(zhèn)政府下達任務，然后M鎮(zhèn)政府也是通過責任狀方式向各村委會安排工作，通過簽訂責任狀方式層層落實工作。其五，重點工作突出。M鎮(zhèn)政府的工作重點仍然是抓招商引資、生產經營、綜治維穩(wěn)等具體事務中，尤其是烤煙的生產收購工作，這是政治任務，如果不能完成的話，M鎮(zhèn)政府領導就會被行政問責，而對農戶和各類經濟主體進行示范引導、提供政策服務以及營造發(fā)展環(huán)境則很少涉及。其六，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作壓力增加。M鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的日常工作都是圍繞縣級政府和縣委的命令、責任狀和文件進行，完成的好與壞都會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升降，尤其是“一票否決制”的實行更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的緊箍咒，因此，他們必須無條件地完成工作任務。

為了解M鎮(zhèn)村民對“后農業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能的期望，筆者對村民進行了問卷調查，從而傾聽村民的心聲，收回的有效問卷57份對下述兩道多選題的總選擇人數和占總人數的比例分別如下表1：

表1 M鎮(zhèn)村民對“后農業(yè)時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能的期望

從表1中可以看出第一道多項選擇按人數選擇的多少進行排序是：E.進行道路、水利等公共建設；F.發(fā)展文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)；D.發(fā)展經濟；C.社會治安；G.保障農民民主權利和經濟利益；B.計劃生育；H.辦理上級人民政府交辦的事項；A.征收稅費。從這個順序可以看出村民期盼的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的職能應該是能提供公共服務和幫他們發(fā)展經濟。然而，根據筆者的田野調查得知，現實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能排序則是：H.辦理上級人民政府交辦的事項；C.社會治安；D.發(fā)展經濟；B.計劃生育；F.發(fā)展文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)；E.進行道路、水利等公共建設；G.保障農民民主權利和經濟利益。這現實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能與村民理想中鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能有很大差距。第二道多項選擇按人數選擇的多少進行排序是：B.帶領村民發(fā)展經濟；D.改善村子基礎設施；C.保護農民權利；A.提供公共服務。從這個多項選擇的排序來看：一是村民們希望政府帶領他們發(fā)展經濟，從而盡快擺脫貧困狀態(tài)，實際上，M鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構在縣級政府發(fā)文的指示下也在好多村搞特色農產品，但因沒有形成特色農產品的規(guī)模化，也很難讓村民們增長收入。二是要加強基礎設施建設，使他們改善生活環(huán)境，因M鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構只能維持工作正常運轉，也就沒有多余的錢進行基礎設施建設，所以好多村子也就沒有基礎設施的建設。

可以說，M鎮(zhèn)村民所期望的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能與中央政府提出的不謀而合，那就是：促進經濟發(fā)展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩(wěn)定，推進基層民主、促進農村和諧四個方面全面履行職能。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能的界定，學者們也提出了自己的一些建議。例如李昌平認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的主要的職能應該有三個：“一是服務‘以工補農’，高效提供農村公共服務。今后，每年都會有數千億（會逐年增加）的資金轉移到鄉(xiāng)村，如何為農民提供高效的公共服務（如：醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、基礎設施建設與維護、環(huán)境治理與保護、技術普及與應用、社會治安、就業(yè)等），將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的主要職責；二是建設小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構要承擔起統籌新鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設的任務，建設、管理、維護小城鎮(zhèn)也將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的重要職能；三是管理國有的現代化后備資源，如森林、礦產、河流等。現在階段，國家可以放棄地租，但礦產、森林、河流等資源依然是可持續(xù)工業(yè)化的命脈，國家不會放棄控制權，因此未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構將依然承擔管理這些戰(zhàn)略資源的任務。”[2]陳文勝認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構主要有三大職能：“一是生存權利保障。主要是保障農村居民的生存權利，包括大病救治、弱勢群體的扶助、人身安全等；二是政治權利保障。主要是保障農村居民的民主權利，如保障農民在村民自治中的民主權利應該是鄉(xiāng)政府的法定職責；三是公共產品保障。主要是保障農村居民生產和生活的公共產品，如水、電、路、文化事業(yè)建設及科學技術的普及推廣等。”[3]王精兵認為：“新階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的基本職能是執(zhí)行政策法規(guī)，推動經濟發(fā)展，搞好社會管理，加強市場監(jiān)管，強化公共服務，維護和諧穩(wěn)定。執(zhí)行政策法規(guī)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的基本要求，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展、搞好社會管理、加強市場監(jiān)管、強化公共服務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要職能職責；維護和諧穩(wěn)定，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重大使命。”[4]王曉曉根據黨的十六大報告中明確指出，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能定位為“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四個大的方向。[5]

雖然學者們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能界定表述各異，但是都一致認定公共服務、社會管理、促進農村經濟發(fā)展、增加農民收入、維護農村穩(wěn)定等是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構應該履行的職能，這與中央精神、農民期望是一樣的。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構法定職能與實際職能的背離與統一

通過對“后農業(yè)時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構法定職能與實際職能的對比考察，發(fā)現法定職能與實際職能存在差距。這恰恰類似于黃宗智先生提出的“法律的表達與實踐”之間的背離與統一問題。[6]具體表現在：

一方面，部分法定職能在實踐中并沒有履行。一是法定選舉權的形式化。從新中國成立后至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的法定職能中都有“選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長”的規(guī)定，但事實上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的選舉只是形式上的選舉，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的任命卻是掌握在上級政權組織及其領導人的手中，這表明實際的選舉權與法定選舉權是有差距的。還有《地方組織法》對改革開放以后的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會有選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的職權規(guī)定，但是從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔來看，用人權力還是集中在上級手里。二是法定決定權的虛化。幾乎每個時期的法律都規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構擁有決定權，但在實踐上只有執(zhí)行而沒有決定的權力。例如《地方組織法》規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會有決定本行政區(qū)域的經濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設計劃及民政工作的實施計劃，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟、文化和民政等方面的工作計劃都是由上級機關安排計劃的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構只要按照上級的安排執(zhí)行就可以了。

另一方面，根據我國《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構幾乎承擔著除國防、外交、海關、宏觀經濟調控之外的與上級政府同樣的行政管理職能，另外，《地方組織法》也規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構必須“執(zhí)行上級國家行政機關的決定和命令”和“辦理上級人民政府交辦的其他事項”，這造成了縣鄉(xiāng)事權模糊、職責不清，這為縣級政府任意安排本該由本級政府承擔的職責給鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構找到了“合法性依據”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構以完成上級政府的任務和考核指標為頭等大事，基本沒有討價還價的余地，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構變成主要完成上級交辦工作任務的辦事機構了。正如徐勇所言：“中國是一個由中央、省、市(地級)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))5 級政府構成的行政體系，政府任務會逐步增多，越是到了最低一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，政府任務和目標呈幾何級數增加，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構成為一個面對上級、主要完成上級任務的機構。”[7]例如在“后農業(yè)稅時代”期間M鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能，法定職能主要有政治職能、經濟職能、社會管理職能、文化職能等，但在M鎮(zhèn)實際工作除了履行法定職能之外，還有各種額外的工作任務，如：一是各種臨時性工作和任務、每年的幾十種檢查、各種接待、會議安排以及階段性工作；二是M鎮(zhèn)簽訂目標責任書的上級任務多達上百項，“一票否決”的目標責任書也有近10項；三是M鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權組織，要負責本轄區(qū)內的事務，即行使管理“塊塊”的職能；四是處于地方政績的驅動，鎮(zhèn)政府還要從事許多能夠顯示其地方政績的事務，這些事務主要是貫徹上級精神。

由此可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的法定職能雖然在表達上力求完備和理想化，但實際職能則更注重上級安排的工作任務。

［1］中共中央辦公廳國務院辦公廳.中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的指導意見（中辦發(fā)［2009］）4號［Z］.

［2］李昌平.鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷的思考——再談“后稅費時代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與農村政策體系重建［J］.當代世界社會主義理論問題，2005（2）.

［3］陳文勝.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革從何處破題［J］.發(fā)展，2010（7）.

［4］王精兵.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的幾點思考［J］.湖南行政學院學報，2010（2）.

［5］王曉曉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革中存在的問題及對策［J］.湛江師范學院學報，2012（1）.

［6］張曉輝.多民族社會中的法律與文化［M］.法律出版社，2011.

［7］徐勇.現代國家的建構與農業(yè)財政的終結［J］.華南師范大學學報，2006（2）.