發(fā)達(dá)國家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國的借鑒

王藝 劉民培

[摘要]在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加速發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)效益進(jìn)一步提高的背景下，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場存在著巨大需求，但目前自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)過程中依舊存在著許多問題。就美、英、日、韓四個(gè)發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了詳盡的介紹，并分別從明晰土地產(chǎn)權(quán)、完善土地發(fā)展權(quán)、建立并完善土地流轉(zhuǎn)中介組織、維護(hù)農(nóng)民利益等方面對(duì)中國的土地流轉(zhuǎn)提出了建議。

[關(guān)鍵詞]發(fā)達(dá)國家；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；經(jīng)驗(yàn)；借鑒

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529175

1發(fā)達(dá)國家土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐

1.1美國

美國是一個(gè)移民國家，移民帶來的用地問題較為緊張，1785年土地法中規(guī)定了土地向移民出售，但是較高的價(jià)格使得土地被投機(jī)者占用，此后1800年和1804年的土地法中逐漸降低了最小地塊面積以及售價(jià)，相對(duì)而言緩解了用地緊張問題。之后出臺(tái)的《土地先購權(quán)法》、《宅地法》等相關(guān)法律則開創(chuàng)了一種“先用后買”的形式，允許占地者以每英畝1.25美元的價(jià)格購買已被墾殖的160英畝土地，從而加快了美國土地的開發(fā)，同時(shí)進(jìn)一步將土地權(quán)利集中到人們手中，為土地流轉(zhuǎn)提供了條件。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一般為土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的方式主要有兩種模式：一是出售國有土地；二是通過市場交易來獲得不屬于自己的土地的使用權(quán)，比如土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等途徑。美國通過特有的家庭農(nóng)場的形式來進(jìn)行土地的規(guī)模經(jīng)營，據(jù)1982年農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果顯示：占全部農(nóng)場3/5的小農(nóng)場擁有土地的89%，而占農(nóng)場數(shù)1/14的大農(nóng)場卻擁有688%的土地。在家庭農(nóng)場模式之下，政府采用一系列政策手段，比如信貸支持、價(jià)格補(bǔ)貼等，來促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營，有效地提高了家庭農(nóng)場的運(yùn)作效率，逐步實(shí)現(xiàn)資源的集約利用。

1.2英國

與大多數(shù)國家相似，英國最初的土地由于公平分配的需要導(dǎo)致分布十分零散，而后人民自發(fā)進(jìn)行交易，使得零散土地相對(duì)集中。14、15世紀(jì)，“圈地運(yùn)動(dòng)”在英國開始，農(nóng)民份地和公有地被資產(chǎn)階級(jí)和貴族占有并圈占變成私有的大牧場和農(nóng)場，農(nóng)民的土地所有權(quán)和使用權(quán)被暴力剝奪，18、19世紀(jì)伴隨著城市工業(yè)的發(fā)展，社會(huì)需求不斷增長，因此資產(chǎn)階級(jí)開始大力鼓勵(lì)圈地，農(nóng)民在相當(dāng)繁重的費(fèi)用壓力下被迫賣出土地。英國土地流轉(zhuǎn)主要通過買賣、租賃、抵押等形式進(jìn)行，并且以買賣和租賃的形式為主。英國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式主要是擴(kuò)大農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模，以市場為導(dǎo)向，在農(nóng)業(yè)科技的帶動(dòng)下，促進(jìn)土地的有效流轉(zhuǎn)。

1.3日本

日本是一個(gè)人多地少，人地矛盾日益凸顯的國家，第二次世界大戰(zhàn)之后，日本的經(jīng)濟(jì)低靡，失業(yè)人口猛增，大量人口向農(nóng)村涌入，由于國家原本就面臨著人多地少的窘境，人口的大量轉(zhuǎn)移致使人地矛盾大大激化，于是政府開始了第一次大規(guī)模的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。此后日本的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，與此同時(shí)，城市化進(jìn)程的加快使得農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，為緩解這一現(xiàn)象，日本開始放寬土地流轉(zhuǎn)的政策。可以說日本政府在土地流轉(zhuǎn)方面做出的努力是順應(yīng)國情的，并且是積極高效的，為土地流轉(zhuǎn)市場的運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。日本的土地流轉(zhuǎn)主要通過買賣和租賃兩種方式，同時(shí)通過積極成立合作經(jīng)濟(jì)組織等中介機(jī)構(gòu)，將從農(nóng)民手中租入的農(nóng)村土地進(jìn)行合理安排整合重新出租，為農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)提供平臺(tái)，這一平臺(tái)的構(gòu)建不僅讓農(nóng)民可以從中獲益，保有土地所有權(quán)，同時(shí)零散的農(nóng)村土地通過合理的安排重新以規(guī)模化的形式出租給有能力有技術(shù)的租入者，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，建立相對(duì)完善的土地流轉(zhuǎn)市場。

1.4韓國

韓國的山脈眾多，可耕種面積僅占國土面積的22%。20世紀(jì)70年代，由于人多地少、資源匱乏，土地壓力不斷增加，農(nóng)村處于極度貧困的狀態(tài)，農(nóng)村和城市的差距逐漸拉大，各種矛盾日益顯露。基于這種國情，1970年韓國開始進(jìn)行“新村運(yùn)動(dòng)”，新村運(yùn)動(dòng)是以縮小城鄉(xiāng)差距、改造農(nóng)村、農(nóng)民廣泛參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、造福農(nóng)民為目的的農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)運(yùn)動(dòng)，使得韓國農(nóng)村在短時(shí)間內(nèi)脫離了落后貧困的局面，從而成為一種自發(fā)的活動(dòng)。韓國最初的土地制度為佃耕制度，之后于20世紀(jì)50年代后期建立了自耕農(nóng)經(jīng)體制，農(nóng)民主要通過出售或出租的方式對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)并從中受益。雖然韓國的土地以私有制為主，但是其強(qiáng)調(diào)土地利用應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)利益，土地利用及管理由國家起主要引導(dǎo)作用，并通過嚴(yán)格的法律保護(hù)耕地，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供可能。

2對(duì)中國的借鑒

2.1明晰土地產(chǎn)權(quán)

中國土地產(chǎn)權(quán)問題是歷史遺留下來的難題，從新中國成立以來，經(jīng)過土地改革以及多次調(diào)整，權(quán)屬問題以及土地糾紛問題層出不窮，也正是由于土地權(quán)屬問題的復(fù)雜性，致使農(nóng)村土地登記確權(quán)工作進(jìn)展緩慢，從而導(dǎo)致中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)作效率低、費(fèi)用高。

面對(duì)土地產(chǎn)權(quán)尚不明晰這一問題，美國的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)給了中國很好的借鑒意義，雖然美國的土地產(chǎn)權(quán)問題自從國家成立伊始就已經(jīng)開始逐漸完善，而中國由于歷史國情問題在這方面還有所不足。美國采取的一系列措施，比如信貸支持等，可以作為中國的學(xué)習(xí)范例，一旦土地產(chǎn)權(quán)明確，那么農(nóng)村土地交易市場才能高效運(yùn)行，在較低的交易費(fèi)用以及全面的政策保障的促進(jìn)之下，中國土地流轉(zhuǎn)必定會(huì)踏上一個(gè)新的階梯。

2.2完善土地發(fā)展權(quán)

英國于1947年就已提出土地發(fā)展權(quán)的概念來控制土地的再開發(fā)，一定程度上對(duì)土地用途進(jìn)行管制，土地發(fā)展權(quán)不僅揭示了農(nóng)村土地生態(tài)惡化和數(shù)量減少等問題，更大程度上反映出隨著國家的發(fā)展帶來的土地權(quán)利的缺陷。

中國目前的土地權(quán)利體系中還沒有明確對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行規(guī)定，而如今中國正面臨著耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降的情形，因此將“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為基本國策來改善這一現(xiàn)象。此外，中國的人均耕地面積僅排在世界第24位，“土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的主要目的在于保護(hù)耕地”，從這個(gè)角度出發(fā)，將土地發(fā)展權(quán)納入法律體系之中并充分融合將是未來中國土地權(quán)利體系發(fā)展的趨勢(shì)和主要任務(wù)。

2.3建立并規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)

目前中國土地流轉(zhuǎn)中介組織的建立還處在初級(jí)階段，規(guī)范化建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，并且至今還沒有明確的相關(guān)法律法規(guī)來對(duì)中介組織進(jìn)行規(guī)范管理，很多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織還尚未在有關(guān)部門登記。除此之外，土地流轉(zhuǎn)的中介組織在資格評(píng)定方面還未確定一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)，可見中國對(duì)中介組織的培育力度還是有待提高的。基于日本的經(jīng)驗(yàn)，中國首先應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)完善的法律體系，規(guī)范中介組織；其次，需加大對(duì)中介組織的培育力度，使其向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，與此同時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國中介市場的整體情況建立適當(dāng)?shù)馁Y格評(píng)定機(jī)制；最后，積極建立和發(fā)展多樣化的中介組織，通過設(shè)立多樣化的中介組織擴(kuò)大整個(gè)中介市場規(guī)模，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場的良性發(fā)展。

2.4從農(nóng)民角度出發(fā)，維護(hù)農(nóng)民利益

韓國作為中等發(fā)達(dá)國家，在土地流轉(zhuǎn)方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)作為發(fā)展中國家的中國來說，非常有借鑒意義。中國作為農(nóng)業(yè)大國，人民依靠土地進(jìn)行一系列生產(chǎn)活動(dòng)，農(nóng)村人口對(duì)土地有著獨(dú)特的情感。其實(shí)從本質(zhì)上來說，是國家對(duì)農(nóng)民的保障制度還不到位，農(nóng)村社會(huì)保障制度還不夠完善，農(nóng)民擔(dān)心自己在土地流轉(zhuǎn)過程中既失去了土地，又得不到應(yīng)有的生活保障。所以，中國應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民角度出發(fā)，建立完善的社會(huì)保障制度并給予參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)民一定的福利補(bǔ)償并進(jìn)行相關(guān)法律知識(shí)的普及，鼓勵(lì)更多的農(nóng)民投身土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營。

2.5立足國情，合理推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

各國的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)都十分豐富，有其獨(dú)特的方式方法和流轉(zhuǎn)體系，但是各個(gè)國家的國情不同，他國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和政策措施并不一定適合中國的國情，中國應(yīng)在他國的經(jīng)驗(yàn)之上，充分汲取精華，然后明確土地流轉(zhuǎn)市場中的欠缺與不足，發(fā)展具有中國特色的、符合中國國情的土地流轉(zhuǎn)市場，建立完整的、以人民利益為主的法律體系。

2.6實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的共同提高

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，環(huán)境問題愈加受到世界各國的關(guān)注，人們深刻體會(huì)到伴隨經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而來的環(huán)境問題是不容忽視的。英國的工業(yè)革命雖然使其步入了工業(yè)強(qiáng)國之列，但是嚴(yán)重的環(huán)境污染問題使英國花費(fèi)了幾十年的時(shí)間進(jìn)行治理。保護(hù)耕地迫在眉睫，不僅需要國家政府的強(qiáng)力推進(jìn)，更需要人們樹立保護(hù)耕地的強(qiáng)烈意識(shí)，只有耕地的數(shù)量、質(zhì)量得到保證，中國的土地流轉(zhuǎn)才有可能更快更好地發(fā)展。

3結(jié)論

國外很多國家的土地產(chǎn)權(quán)制度均為私有制，對(duì)于農(nóng)村土地屬集體所有的中國來說，在推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)施上必然有很大的差異。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的穩(wěn)步發(fā)展，中國可以從各國的親身實(shí)踐中獲取經(jīng)驗(yàn)，但應(yīng)立足國情，將農(nóng)民利益放在首位，提高農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)積極性，完善土地流轉(zhuǎn)法律體系，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)向更加規(guī)范化、高效化、規(guī)模化、自主化的趨勢(shì)發(fā)展，以促進(jìn)農(nóng)地的高效利用、提高農(nóng)民的收益。

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