從行政審批制度改革探微我國從“管制”走向“治理”的轉(zhuǎn)型

[摘要]通過分析我國行政審批制度在傳統(tǒng)行政管理時期、改革開放后的政府管制、從政府管制走向公共治理的特征，展現(xiàn)我國行政審批制度迄今為止的演變過程。與此同時，闡述了政府管制與行政審批，并論述了行政審批制度改革與政府管理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)系，進而從國家行政制度改革的層面展示我國從“管制”走向“治理”的轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]行政審批制度改革；政府管制；國家治理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529138

1政府管理模式的轉(zhuǎn)變——從管制走向治理

對管制的研究，始于英語國家，主要是英國和美國的經(jīng)濟學和法學。政府管制作為政府的職能，是指“依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制的行為”。西方國家政府經(jīng)歷了政府作為“守夜人”的放任型管制、“干預型”政府的加強管制和“有限性”政府的放松管制的發(fā)展歷程。到20世紀90年代后期，人們開始認識到政府和市場都存在失靈現(xiàn)象，新一輪政府改革本著適應(yīng)變化，增進合作，促進協(xié)調(diào)的宗旨在各國悄然興起，治理理論力求建立“協(xié)同型政府”的理念開始為各國所倡行，開啟了21世紀的治理時代。我國政府的管理模式也正在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)管制向公共治理道路的演變。

1.1傳統(tǒng)行政管制時期

新中國成立至改革開放前我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制。政府是國家管理的唯一主體。政府的管理建立在只有政府才能處理好經(jīng)濟發(fā)展、社會事務(wù)及其自身的管理，任何其他的社會組織和公眾都無法完成宏觀領(lǐng)域內(nèi)的公共管理的假設(shè)基礎(chǔ)之上。于是形成了政府對各個領(lǐng)域無所不包、無所不管、政府權(quán)力無限的管理格局。此時，政府主要是通過行政命令和行政指導的方式參與經(jīng)濟活動和實現(xiàn)社會管制。微觀經(jīng)濟主體所從事的一切活動也幾乎都是由政府來決定。

1.2改革開放后的政府管制

改革開放后，我國開始實行市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟體制要求由市場自主決定資源的配置，原本的計劃經(jīng)濟條件下大包大攬的管理模式已不能適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，“有限政府”“有效政府”的觀念開始被人們所接受。我國開始了以國有企業(yè)改革為先導的政府管制的改革。十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標后更是使政府管制改革提上日程，中國的政府管制改革圍繞著國有企業(yè)改革、減輕農(nóng)民負擔、轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政審批制度等逐步展開。黨的十八屆三中全會《決定》提出要建立法治政府和服務(wù)型政府的目標，關(guān)注民生問題，從而將政府管制改革的視野更深一步地推向社會公共領(lǐng)域。

1.3從政府管制走向公共治理

傳統(tǒng)的管制型政府在改革開放和市場經(jīng)濟體制的大潮之下逐漸暴露出弊端。政府對日益增多的國家、社會事務(wù)的管理越來越力不從心。客觀上，我國市場經(jīng)濟體制的實施催生了多元的利益主體，各種社會組織開始出現(xiàn)，加之，治理理論在我國逐漸發(fā)展成熟，我國開始邁向了治理之路。

治理理論興起于20世紀80年代，被廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟、社會諸領(lǐng)域，起著框架性解釋和指導作用。中國學者對其進行研究，已有十余年之久。從中共十八大提出“國家治理”，到十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，標志著我國進入了新世紀的治理現(xiàn)代化的治理狀態(tài)。自改革開放以來，我國一步步轉(zhuǎn)變著政府職能，政府部門簡政放權(quán)的步伐從來沒停止過，國企改革、行政審批制度改革等措施都為我國邁向國家治理鋪平了道路。

2政府管制與行政審批

行政審批制度，“在原初的意義上是從屬于政府管制的理念”。與行政許可相比，政府管制的外延更為廣泛，除去傳統(tǒng)的審批行為以外，對不正當交易、壟斷地位的限制，實行特定產(chǎn)業(yè)的認證以及政府勸告、補貼、指導、說服等行為都是政府管制的手段。管制是政府為克服市場失靈而產(chǎn)生的一種代替競爭政策的治理機制。隨著管制向治理的轉(zhuǎn)型，行政審批作為政府管制經(jīng)濟社會的有力武器必須以彌補市場不足為己任，以促進和穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展為目標，同時又不能扼殺市場的積極作用。作為一種典型的政府管制工具，行政審批在控制危險、分配資源及提供公信力方面發(fā)揮著積極作用。政府管制機制下的行政審批改革，實際上是一場政治體制改革，是一場涉及利益調(diào)整、特別是觸動政府部門既得利益的革命。改革行政審批制度的過程是我國改革政府管制，轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵一步，也是我國走向國家治理的必經(jīng)之路。

3行政審批制度的演變

3.1傳統(tǒng)管制時期的行政審批

新中國成立初期，經(jīng)過三年的國民經(jīng)濟恢復階段和“一化三改”的過渡時期，我國于1956年基本完成了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的改造。此時國內(nèi)物資依然短缺、人民生活困難，為了在保障人民基本生活的同時進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，政府大包大攬，對國民經(jīng)濟實行了嚴密的控制，建立了以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟體制。在計劃經(jīng)濟體制剛剛形成之際，政府職能比較單一，為了實現(xiàn)有計劃、按比例、高速度的發(fā)展，此時政府主要以下達各種指令性計劃為主，行政審批只在公安、刻字、印刷、市場登記等少數(shù)幾個領(lǐng)域?qū)嵭小Ｔ谟媱澖?jīng)濟條件下，也存在著行政審批，但就其規(guī)模和程度來說，都是極其微弱的，也尚未形成規(guī)范的行政審批制度。行政審批制度其實是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中出現(xiàn)的，行政審批作為一種制度出現(xiàn)，是改革開放的結(jié)果。此時的行政審批只是作為政府行政命令和行政指導的政府管制手段的輔助性管制方式而存在。

3.2改革開放后的行政審批制度

改革開放后，我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌催生政府管理體制的變革。社會政治經(jīng)濟發(fā)展的需要隨著經(jīng)濟、社會的進一步發(fā)展，政府需要管理的各類事務(wù)日漸龐雜，計劃經(jīng)濟時期“大包大攬”，通過行政命令和行政計劃來實現(xiàn)社會、經(jīng)濟管制的全能型政府模式也不能適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需要。為了合理化配置有限資源，行政審批范圍不斷擴大，幾乎方方面面的事務(wù)都需要得到政府的行政許可，行政審批制度逐步形成。中國行政審批制度的生成是強權(quán)國家控制經(jīng)濟社會生活的伴生品，其功能在于確保政府在宏觀領(lǐng)域的決策權(quán)和微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置權(quán)。

行政審批制度的確在很大程度上保證了我國各領(lǐng)域的有序發(fā)展，且比原始的行政命令和行政指導的方式更適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的需要。然而，隨著改革開放的深化，市場經(jīng)濟的發(fā)展使得社會活力進一步得到釋放。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期得到迅速發(fā)展的行政審批的弊端日益顯現(xiàn)。“馬拉松”似的蓋公章活動給社會生產(chǎn)、生活帶來了嚴重的負面影響，提供了滋生腐敗的溫床，嚴重壓制了市場經(jīng)濟的活力。此外，由于行政審批制度對微觀事務(wù)的干預過多，政府“越位”“錯位”現(xiàn)象頻現(xiàn)，市場主體無法放開手腳進行經(jīng)濟活動，傳統(tǒng)的行政審批制度不再能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，且2001年我國正式成為WTO成員后，行政審批過程中長期存在的問題日益突出，行政審批制度改革勢在必行。

3.3行政審批制度的改革歷程

我國行政審批制度改革經(jīng)歷了漫長的歷程，直至今天，行政審批制度改革的步伐依然沒有停止。

1992年中共十四大明確提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，而計劃審批“造成了取代市場調(diào)節(jié)、壓抑社會活力、阻礙科技創(chuàng)新、增加社會交易成本的不良后果，已經(jīng)嚴重不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求”。因此，我國各地方開始局部探索進一步變革行政審批制度來適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，減少行政審批事項，擴大市場主體運作自由。

2001年9月24日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組的通知》，成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組，開始積極、穩(wěn)妥地推進行政審批制度改革，這意味著我國行政審批制度改革工作全面啟動。2003年8月，《中華人民共和國行政許可法》正式出臺，該法的頒布使行政審批制度改革邁入了實質(zhì)性的全面發(fā)展階段。從2001年到2013年國務(wù)院已分七批取消和調(diào)整了行政審批項目。據(jù)統(tǒng)計，國務(wù)院部門已先后取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的693%；31個省、區(qū)、市取消和調(diào)整了3.7萬余項審批項目，占原有總數(shù)的682%。2013年新一屆國務(wù)院組建后，七個月來已取消下放334項行政審批等事項，占現(xiàn)有總數(shù)的18%。2014年1月，國務(wù)院再次下達關(guān)于取消和下放64項行政審批項目和18個子項的通知。可見政府改革行政審批制度的決心和力度之大。

行政審批制度經(jīng)過層層改革，對我國的行政審批事項進行了有效的清理，削減的行政審批事項促進了市場開放，推動了市場經(jīng)濟的快速發(fā)展；審批程序的逐漸規(guī)范化提高了政府的工作效率；行政審批權(quán)的下放釋放了市場經(jīng)濟的活力，激發(fā)了基層政府和社會組織的積極性。

4行政審批制度改革與政府管理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)系

無論是西方國家還是我國的管理實踐都證明了全能型政府和放任型政府都不能滿足國家發(fā)展的需要。一個繁榮昌盛的國家必定是在政府的適度管理下，遵循客觀規(guī)律，發(fā)揮市場無形的手的作用，同時不斷根據(jù)時局的變化靈活的實施管理才能實現(xiàn)。行政審批制度的存在是政府實行社會管制的有效手段，行政審批制度的改革歷程是我國從管制走向治理的標志。

4.1行政審批制度的改革歷程是政府逐漸放松管制的過程

行政審批制度的改革歷程反映了我國政府不斷簡政放權(quán)，逐漸放松管制的過程。例如，放松審批是我國的行政審批制度改革的主要方式之一。放松審批，即對于應(yīng)當放松管制的事項，通過放寬審批條件、合并審批事項、改革審批方式、下放審批權(quán)限等放松管制，如將審批改為核準、將核準改為備案，將中央審批的事項下放給地方，將政府審批的事項下放給事業(yè)組織、行業(yè)組織等。

從行政審批制度改革的方式可以看出，行政審批制度改革的歷程是政府權(quán)力不斷下放給地方政府及其他社會組織的過程。中央政府不再是一枝獨秀的權(quán)力所有者，地方政府、民間組織、企事業(yè)單位等組織的權(quán)力不斷加強，充分地展現(xiàn)了我國政府由全能型政府向多元治理型政府的轉(zhuǎn)變。

4.2行政審批制度改革是我國邁向國家治理模式的必由之路

要實現(xiàn)我國國家治理體系的現(xiàn)代化，首先，需要深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，形成不同政府主體的整體型、協(xié)作型治理機制；其次，需要深化經(jīng)濟體制改革，處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用；最后，需要創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，培育社會組織力量，激發(fā)社會組織活力，構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系。

行政審批制度改革作為政府行政體制改革的一部分，是轉(zhuǎn)變政府職能的重要突破口。行政審批權(quán)力的下放使市場交易環(huán)節(jié)的管制逐步放松，市場在資源配置中的作用逐漸顯現(xiàn)出來，同時，地方政府及社會組織被賦予了更多的權(quán)力，促進了社會組織協(xié)調(diào)治理模式的發(fā)展。

5結(jié)論

行政審批從根本上是政府實行社會管制的手段。伴隨著行政審批制度改革而帶來的行政審批權(quán)的取消與調(diào)整，包括行政審批權(quán)的下放是政府實行簡政放權(quán)，優(yōu)化自身職能，強化地方政府的執(zhí)政力量，進一步釋放市場活力，推進市場經(jīng)濟在資源配置中起決定性作用的具體舉措。行政審批制度改革的歷程就是我國從管制走向治理的過程中一個側(cè)面的體現(xiàn)。要實現(xiàn)我國國家治理的現(xiàn)代化就要走好我國行政審批制度改革這一步。

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[作者簡介]宋芮（1991—），女，湖北人，西華師范大學管理學院，碩士。研究方向：行政管理。