政府在土地市場管理中存在問題研究

劉佩

[摘要]首先介紹土地市場的特點，從而分析政府在土地市場管理中行使職能時所存在的問題，而后對政府在土地市場管理中存在的問題提出若干對策和建議，從而明確政府在土地市場的規范、管理等方面所發揮的作用，規范政府的行為，完善我國的土地市場，使得我國的土地市場有序、高效的運行。

[關鍵詞]政府；土地市場；管理；問題；對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529126

土地是一切生產和生活的基礎條件，在國民經濟發展中具有不可取代的重要作用。隨著現代經濟的規模發展，土地市場也成為了整個市場體系的重要組成部分，越來越多的地方都把確保土地市場的有序進行作為保持社會經濟快速、持續發展的主要手段。由于政府是地區土地市場的管理者、需求者以及唯一的供給者，土地市場的運行與管理就成為政府部門一項至關重要的職能。所以，土地市場的有序進行就需要政府的各種職能的有效發揮。

1我國土地市場的特點

1.1我國土地市場有多種類型和體系

我國的土地市場主要有五種類型，即城鎮國有土地使用權出讓市場、城鎮國有土地使用權轉讓市場、土地金融市場、涉外土地市場和土地中介服務市場等。并且土地市場有資源配置、價格管理、收益分配、市場法律和土地中介服務這五大體系。這五種類型和五大體系結合在一起，使得我國土地市場更加活躍和繁榮。

1.2土地市場具有明顯的地域性和發展不平衡性

土地不同于其他種類的商品，它的位置是固定不變的，這就使得土地不可能像其他商品那樣統一到一個地方進行交易。并且由于土地的開發與利用都要受到自然環境、開發技術以及市場的活躍程度等的影響，所以土地市場的發展很不平衡。比如我國現在沿海開放城市與內地一般城市，東部地區和西部地區都存在著較大的差異。

1.3我國的土地市場以政府主導作為發展基礎

我國的土地市場是以政府為主導而發展起來的。在《土地管理法》《房地產管理法》等法律出臺以前，我國的土地市場基本上是在計劃經濟體制下按照政府劃撥的手段進行土地資源的配置。隨著我國的經濟體制的改革，我國的土地市場也開始活躍起來。為了有效管理土地市場，政府也運用法律手段，經濟、技術手段和行政手段等來管理我國土地市場的運行。

1.4我國的土地市場是以城市為主要的發展對象

在我國的土地市場體系中，城市的土地市場占據主導地位，我國政府一直都在強調城市的土地市場的培育和管理，在20世紀80年代政府就開始直接有償出讓土地使用權，1988—1994年成為我國城市的土地市場發育和探索階段。隨后，我國城市的土地市場呈現出前所未有的活躍，市場規模越來越大，土地市場需求量日益增加，交易層次也更加豐富。而在農村的土地市場中，現在仍處于探索和試驗階段，理論研究相對比較落后，法律法規也不夠完善，土地的產權關系也比較模糊。

2土地市場中政府行使職能存在的問題

2.1政府對于一級市場的壟斷會產生一些弊端

政府壟斷土地一級市場，開始實行“招拍掛”方式出讓土地，提高了土地的價值，增加了土地的收益，但是同時也出現了一些負面效應。第一，政府的壟斷就會限制土地出售的數量，最終導致人為的供不應求，地價也會在這些人為因素下增加，甚至創下天價，過高的地價進而會加大投入成本，使得經濟和商業活動的邊際收益遞減，最終就會減弱城市競爭力。第二，政府壟斷土地一級市場，作為土地單一的供給者，供給彈性長期接近零。在這種供需不平衡的情況下，就會導致政府為了提高政績，濫用職權，容易造成腐敗問題，同時，政府壟斷土地一級市場，導致信息嚴重地不對稱，對其監管就會相當困難。第三，對于農民而言，政府在征地的過程中，農民的土地變成城市建設用地的時候，土地性質就由原來的集體所有變成了國有土地，也就意味著農民失去了土地的集體所有權，而政府就變成了非農建設用地的所有者。就導致農民在失去土地時沒有任何討價還價的權利，并且政府會低價得到農民的土地，高價出售給開發商，農民僅僅得到較低標準的土地補償，同時，政府壟斷土地的供給，導致地價飆升的同時，也會給房價帶來高不可求的惡性連鎖反應，最終還是農民承擔這些惡果。

2.2政府對土地市場的監管力度不夠

由于政府監管力度不夠，導致了土地隱形市場的異?；钴S，土地交易市場秩序比較混亂。第一，在城市土地市場中，由于管理措施不夠健全，目前土地評估機構缺乏可行性的評估程序和評估方法，導致土地市場出現畸形地價，致使政府難以管理、控制和引導。在土地權屬登記方面，如果初始登記尚未完成，就無法對土地使用權交易中的地價與權屬變更等進行正確的審核和監督。正是由于城市土地隱性市場的發展，使得我國城市國有土地受到侵害和破壞，也干擾了正常的土地市場的運轉，不利于城市土地的管理。第二，在農村集體建設用地也存在使用權隱形市場，由于地方政府沒有加強土地市場的管理，農民缺乏法律意識，導致一些未經批準的耕地直接變為建設用地，或者未經批準的農民集體建設用地直接進入市場進行流轉，這些私下進行轉讓的交易同時也會削弱政府對市場的宏觀調控能力。

2.3現行的土地制度的缺陷給政府帶來了管理失調

我國近年來頒布了不少關于土地的律法法規和制度，如土地出讓制度、土地利用規劃制度、土地征用制度以及《土地管理法》《農村土地承包法》等。但是這些制度自身的缺陷致使各政府部門管理失調，導致了土地市場秩序的混亂。第一，現行土地制度的缺陷使得政府不遵守市場規則的機會越來越多，如在征用農民集體土地時，法律明確規定，是為了公共利益的需要才可以征地，但是現在對公共利益的概念也沒有做出具體的規定。其中《土地管理法》第四十三條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。而在《土地征用法》中又有規定，“國家為了公共利益的需要，可以征收集體所有的土地及其地上附著物”。這樣政府以公共利益的名義來征收農民的集體土地，再以經濟建設為名出讓國有土地，會導致政府可以任意進行征地、損害了農民的切身利益。第二，農村集體土地所有權主體在法律上也不夠明確，法律雖然規定農村中的農民是土地的所有者，但是對于代表農村集體的經濟組織或者成分沒有給出明確的規定。導致在征地過程中政府部門可以隨意征收農民集體土地。另外，土地利用規劃制度的不完善也為政府修改規劃提供了機會。在編制土地利用總體規劃時，基本上都是政府內部行為，幾乎沒有公共的參與，政府一般按照自己的意愿來編制和修改土地利用規劃，這就會導致土地市場的失調。

3改進政府在土地市場中職能的建議與對策

3.1完善土地產權制度，約束政府在土地市場中的權力

土地市場中政府的各種違法行為，其最根本的原因是土地制度的存在很大的問題。所以，改善政府行為的最基本的途徑就是完善土地制度。首先，用法律來約束政府的權力，主要是解決政府濫用權力的行為。土地法是維護土地的社會主義公有制，確認土地權力及其歸屬，規范土地利用規劃，預防和制裁土地違法行為，解決土地糾紛的法律。所以土地法應賦予集體土地完整的法律地位，明確界定公共利益的概念以及征收集體土地所適用的法律條件，充分體現出國家憲法對集體土地所有權保護的精神。改革農村的土地制度，明確農村土地產權的主體，使農民擁有完整的土地產權，保障農民在征地中的合法權利，賦予農民知情權、參與權、監督權等權利，讓農民有自己的發言權和申訴權。在各個政府部門之間，明確劃分出各級政府、土地管理部門的職能范圍，明確其權利分工。其次，做好法律監督工作，明確各個監督機構的權力、地位、職責等，建立公開的、公正的土地違法立法標準，使監督機關遵循規章辦事，做好監督措施。只有這樣才能約束政府在土地市場中的權力，使得土地市場更加穩定、公平、有序地運行。

3.2轉變政府職能，重新塑造政府在土地市場中的角色

在土地市場中，政府要轉變職能，要從計劃型、管理型政府走向服務型政府，政府要把工作的重點放到社會公共事務的監督和管理，地方性軟硬環境建設方面上，只有處理好政府和市場的關系，進一步發育土地市場，才可以充分發揮市場配置資源的基礎作用。主要措施有取消政府的一些行政干預、建設城鄉統一的土地市場等，實行土地管理部門的垂直管理體制，使土地管理部門擺脫政府的干預，放開土地一級市場，讓土地市場回到市場中去。征地行為列入到市場中去，縮小征地范圍，規范征地程序，不能任意動用國家權力征用農民集體土地，即使征用補償標準也要盡可能地貼近市場。另外，公眾要參與到土地市場管理中去，主要包括公眾接受宣傳教育，學習相關的法律法規，參與到各種層次的土地市場管理相關的規章制度的制定、決策中。但是，當市場失靈時，還需要政府的宏觀調控，用管制的手段來糾正土地市場的缺陷，創造公平競爭的土地市場環境，維護國家和土地使用者的利益。同時，政府也要協調好土地的收益分配，征地中制定合理的土地補償標準，維護農民的合法權益，處理好政府內部的利益關系，中央政府和地方政府的土地收益分配關系等。

3.3建立公開透明的土地市場，做好信息服務建設

政府在加強土地市場建設時，應該為土地市場創造一個透明、公平、公正、公開的環境。政府應該規范土地交易的行為，完善土地市場的信息服務建設，在土地招標、拍賣、掛牌以及協議出讓時都要通過建立公開透明的市場配置機制，推進土地市場信息的現代化管理，實現信息管理的網絡化，定期公開披露土地的總供給量信息、已供給的土地宗地信息、征收征用土地信息、土地出讓信息、市場預測、基準地價等信息，還應提供相關政策法律法規、土地市場管理規則和相關咨詢服務等，發布土地交易行情、交易結果，使政府的行政效率不斷提高并趨于透明化，避免在土地交易中存在交易不公、情況不明的問題，這樣才能規范土地市場秩序，保證土地市場的公平競爭，推動土地市場的健康運行。

參考文獻：

[1]張飛，曲福田從地方政府之間博弈的角度看土地市場秩序[J].經濟問題探索，2005（6）：57-59

[2]張正峰土地資源管理[M].北京：人民大學出版社，2008：279

[3]陳翠芳我國城市土地市場的運行規范化研究[D].武漢：武漢大學，2005

[4]楊浩，阮成對“土地一級政府壟斷”的思考[J].西南農業大學學報：社會科學版，2009，7（1）：11-14.

[5]劉守英政府壟斷土地一級市場真的一本萬利嗎[J].中國改革，2005（7）：22-25

[6]唐麗娟淺析城市土地隱形市場狀況及其整改措施[J].科技與經濟，2005（1）：77-78

[7]何·皮特誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產權和社會沖突[M].北京：社會科學文獻出版社，2008：41.

[8]鄭文博，尹永波當前中國土地市場發展狀況及趨勢分析[J].湖南大學學報：社會科學版，2005，21（3）：82-85

[9]周濤，呂萍土地市場管理的公眾參與研究[J].經濟體制改革，2007（6）：52-55

[10]魯先鋒，楊曉鵬城市土地市場與政府較色的塑造[J].湖州師范學院學報，2007，29（3）：100-102.